皖中農村調查：后稅費時(shí)代如何改善基層治理

　　摘要：該村在決定低保對象時(shí)，不按預訂程序走，既不在村組內公開(kāi)評選，也不進(jìn)行全村公示，由村干部決定。名額多給了干部的親屬，或者是“給”好處費的關(guān)系戶(hù)。

　　在免除農業(yè)稅費之前，一般都認為，造成農村干群關(guān)系緊張的主要原因是群眾稅費負擔過(guò)重，取消農業(yè)稅費之后，干群關(guān)系狀況將大大改善。但剛過(guò)去的夏天，我們在皖中江淮地區農村調查時(shí)發(fā)現，雖然國家取消了農民的稅費負擔，同時(shí)還向農村投入大量的財政補貼，但干群之間的矛盾并未緩和。至少，我們在趨于原子化的皖中農村看到的現象如此。

　　村民對村干部不信任，主要原因是村莊公共事務(wù)幾近無(wú)人過(guò)問(wèn)，低保名額分配也很不公平。筆者調查的村莊尤其典型。

　　該村在決定低保對象時(shí)，不按預訂程序走，既不在村組內公開(kāi)評選，也不進(jìn)行全村公示，由村干部決定。名額多給了干部的親屬，或者是“給”好處費的關(guān)系戶(hù)。

　　該鎮干部反映，現在一半以上的上訪(fǎng)是低保問(wèn)題。低保的錢(qián)數并不多，每人每年1000～2000元不等。但村民認為，“為什么不該有的卻拿了，該得的卻沒(méi)有得到？”

　　2002年安徽稅費改革后，當地村莊的公共物品建設也成為一大難題。

　　2008年，上級撥了17.8萬(wàn)元對該村的一條水渠進(jìn)行修理，但只用該水渠灌溉了一次，便出現了塌方現象。村民們說(shuō)，修水渠時(shí)應將原渠的淤泥全部清除，鋪上沙石料，再砌上水泥板�？墒┕し讲�沒(méi)有清淤，也沒(méi)有鋪墊沙石料，直接就在上面鋪了水泥板。在灌溉時(shí)，不斷有水滲漏下去，使得地基的支撐力不足，造成塌方。

　　不過(guò)，好在該地區財政反哺的力度還不小，還有錢(qián)修條水渠。周?chē)�好些村莊的水渠早已年久失修，插秧都快插不上了。低洼地的一些村莊，一到夏天雨水過(guò)大，就擔心生活發(fā)生困難……當然，天旱了，群眾還害怕旱死了秧苗。

　　惠農政策在有些地方并沒(méi)有使農民得到實(shí)惠，還引發(fā)了新的干群矛盾。其原因何在？

　　其一，后稅費時(shí)代，越來(lái)越多的資源下鄉，村兩委的科層化程度也越來(lái)越高，而基層信息不對稱(chēng)也越來(lái)越嚴重。這造成，一方面，縣鄉政權在客觀(guān)上不能對基層進(jìn)行監督，另一方面，基層群眾也無(wú)從爭取自己該得到的資源。

　　其二，信息不對稱(chēng)在很大程度上為鄉村保持合謀提供了客觀(guān)便利。而且，稅費時(shí)代的鄉村利益共同體依然存在，隨著(zhù)資源下鄉力度的加大，可能更加嚴重。鄉村兩級為完成上面的各項指標考核任務(wù)，內部也缺乏自我監督的動(dòng)力。

　　其三，鄉村社會(huì )在經(jīng)歷了三十年的市場(chǎng)化之后，愈發(fā)地趨向于原子化狀態(tài)，村民之間的關(guān)聯(lián)程度下降，村莊內部的權威結構解體，可以對村兩委形成約束的結構性力量消失。

　　在這樣的情況下，村莊趨向于形成一種威權結構，對上承接國家下鄉的資源，完成上級政府要求的形式化指標，對下則忙于動(dòng)用各種手段安撫或擺平村莊內部的不滿(mǎn)力量。于是，只要國家監管不嚴，展現出來(lái)的要么是面子工程，要么是上訪(fǎng)。

　　當然，這種鄉村社會(huì )的無(wú)治理現象的嚴重程度，會(huì )由于村莊內部的原子化程度和國家資源下鄉力度的強弱而有所不同。

　　如果不改善基層的治理狀況，隨著(zhù)村莊原子化進(jìn)程的繼續和國家資源反哺強度的增加，恐怕這種村莊權威結構和無(wú)治理的局面會(huì )成為一種普遍現象。

　　如何應對這一難題？

　　首先，應推進(jìn)政府的扁平化變革，如目前正在進(jìn)行的省管縣改革，并積極利用現代技術(shù)手段來(lái)強化對基層政權的監管，弱化科層制的信息不對稱(chēng)困境，保證各項惠民政策指標真正達標。這在一定程度上可以起作用。

　　其次，打破基層的部門(mén)分立體制。一方面，打破基層部門(mén)的利益格局，減少部門(mén)間的協(xié)商成本，另一方面，也為統籌利用國家反哺資源提供機遇。

　　再次，推進(jìn)基層政權民主建設，用程序民主來(lái)保障實(shí)質(zhì)民主，增加權威管理的尋租成本和機會(huì )成本。關(guān)鍵是要保證村莊內部各個(gè)利益群體都能參與決策，使群眾的聲音能夠得到有效表達。目前正在河南全省推行的河南省鄧州市的“4+2”工作法可以借鑒。

　　最后，限制或禁止在城鎮買(mǎi)房的“村民”參加村兩委競選。由于大多數致富的村干部要么已經(jīng)在城鎮買(mǎi)了房，要么準備將來(lái)“撈足了”到城鎮買(mǎi)個(gè)房子(別墅)頤養天年。這種現象的增加，只會(huì )加劇城鄉二元經(jīng)濟的惡化。

　　當然，村莊的內部治理，是上級政策與鄉村社會(huì )內部各種因素復雜博弈的互動(dòng)過(guò)程。密切關(guān)注鄉村現實(shí)社會(huì )的動(dòng)態(tài)變遷，堅持從群眾中來(lái)，到群眾中去的路線(xiàn)，深入基層做調查，我們才可能求得這一時(shí)代困境的解題之策。