張穹：建設法治政府是我國政府建設的必然選擇

　　摘要：自1978年實(shí)行改革開(kāi)放以來(lái)，我國進(jìn)入現代化建設的新時(shí)期，民主法制建設在經(jīng)歷艱難曲折的長(cháng)期探索后，逐漸步入良性發(fā)展的軌道。國務(wù)院和地方各級人民政府在加強政府法制建設、推進(jìn)依法行政方面，也做了許多卓有成效的工作�；仡欉@30年，我國政府的法治建設歷程大致可以劃分為四個(gè)階段：

　　近年來(lái)，黨中央多次明確提出要加快建設法治政府、全面推進(jìn)依法行政，嚴格按照法定權限和程序行使權力，履行職責。幾年來(lái)，法治政府建設得到進(jìn)一步加強，行政立法工作步伐加快，質(zhì)量不斷提高；行政執法體系逐步健全，執法力度加大，依法行政取得明顯進(jìn)展；各級行政機關(guān)工作人員特別是領(lǐng)導干部依法行政意識增強，依法行政能力有所提高，法治政府建設不斷向前推進(jìn)。

　　一、法治政府建設30年的歷史沿革

　　自1978年實(shí)行改革開(kāi)放以來(lái)，我國進(jìn)入現代化建設的新時(shí)期，民主法制建設在經(jīng)歷艱難曲折的長(cháng)期探索后，逐漸步入良性發(fā)展的軌道。國務(wù)院和地方各級人民政府在加強政府法制建設、推進(jìn)依法行政方面，也做了許多卓有成效的工作�；仡欉@30年，我國政府的法治建設歷程大致可以劃分為四個(gè)階段：

　�。ㄒ唬┮婪ㄐ姓�的起步階段，時(shí)間從1978年至1989年

　　新中國成立后，國家在行政管理立法和制度建設方面作了大量工作，為中國政府依法行政奠定了良好的制度基礎。遺憾的是，“文化大革命”時(shí)期中國的法制建設遭受了嚴重的挫折。1978年12月召開(kāi)的中國共產(chǎn)黨十一屆三中全會(huì )總結建國以來(lái)正反兩方面的經(jīng)驗，提出：保障人民民主，必須加強社會(huì )主義法制，使民主制度化、法律化，使這種制度和法律具有穩定性、連續性和極大的權威，不因領(lǐng)導人的改變而改變，不因領(lǐng)導人的看法和注意力的改變而改變，做到“有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究”（也稱(chēng)“十六字方針”）。“十六字方針”標志著(zhù)中國國家管理的原則、理念和方式發(fā)生了重大轉變，它既是中國法制建設的基本要求，也是推進(jìn)依法行政的根本指導方針。在這次會(huì )議的閉幕式上，中國改革開(kāi)放的總設計師鄧小平提出了一系列關(guān)于加強社會(huì )主義民主法制建設的精辟論述。這些論述集中到一點(diǎn)，就是只有實(shí)行“法治”，我們的國家才能興旺發(fā)達、長(cháng)治久安。

　　為了使國家的政治生活、經(jīng)濟生活等各方面基本有法可依。我國在這期間加快了立法進(jìn)程，先后制定了憲法、一系列組織法及刑法、刑事訴訟法、民事訴訟法、民法通則等基本法律，對于恢復和維護國家正常的政治生活、社會(huì )生活發(fā)揮了重要作用。同時(shí)，我國還制定了中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法、外資企業(yè)法、中外合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)法、經(jīng)濟合同法等調整經(jīng)濟關(guān)系的法律、行政法規，要求政府不僅要依靠行政手段管理經(jīng)濟事務(wù)，還要學(xué)會(huì )運用法律手段管理經(jīng)濟事務(wù)。這一系列法律的制定，使中國基本實(shí)現了由“無(wú)法可依”到“有法可依”的重大轉變，使國家的政治生活、經(jīng)濟生活和社會(huì )生活的主要方面都逐步走向了法治軌道。

　�。ǘ�）重點(diǎn)規范政府行為階段，時(shí)間從1989年至1999年

　　行政機關(guān)是國家權力的執行機關(guān)，據初步估算，90%以上的法律、法規、規章都是由行政機關(guān)執行的。隨著(zhù)經(jīng)濟的發(fā)展和改革的深化，特別是市場(chǎng)經(jīng)濟的逐漸發(fā)展，在繼續完善有關(guān)經(jīng)濟、社會(huì )管理方面法律制度的同時(shí)，如何轉變政府管理方式、依法規范政府自身的行為逐步成為社會(huì )各界關(guān)注的焦點(diǎn)。在這期間，以1989年通過(guò)的行政訴訟法為標志，我國先后制定了一系列規范政府行為的法律、行政法規，包括行政訴訟法、國家賠償法、行政處罰法、行政復議條例、行政復議法等等。

　　其中，根據行政訴訟法，公民、法人或者其他組織，認為行政機關(guān)的具體行政行為侵犯其合法權益時(shí)，有權向人民法院提起訴訟。從某種意義上說(shuō)，這部法律不僅僅是建立了一項訴訟制度，更是建立了一項民主制度，因為它不僅保護公民的合法權益，也提供了公民監督行政機關(guān)依法行政的重要途徑。正是在行政訴訟制度的推動(dòng)下，行政機關(guān)依法行政的自覺(jué)性才有了很大的提高。

　　更為重要的是，行政訴訟法的實(shí)施還直接推動(dòng)了與之相關(guān)的行政法律法規的完善，我國1989年后的重要行政立法的研究、起草和制定，都直接受到行政訴訟法的影響。隨后頒布的行政復議條例和修正后的行政復議法，為公民監督行政機關(guān)依法行政提供了又一重要途徑。1994年頒布的國家賠償法建立了行政賠償責任制度，是行政訴訟制度的繼續和發(fā)展，加強了對行政機關(guān)是否依法行政監督的力度。1996年通過(guò)的行政處罰法，確立了處罰法定、法律優(yōu)先和法律保留、處罰程序法定等重要原則，反映了依法治國、依法行政的許多基本要求，大大提升了政府機關(guān)及其工作人員的依法行政觀(guān)念，促進(jìn)了各級行政機關(guān)全面依法行政。這些法律標志著(zhù)政府對經(jīng)濟社會(huì )事務(wù)的管理行為進(jìn)一步走向制度化、規范化、法制化，國務(wù)院對貫徹實(shí)施這些法律作出了一系列重要部署，進(jìn)行了大規模的學(xué)習、宣傳和培訓，對推動(dòng)依法行政起到了重要作用。

　�。ㄈ�）全面推進(jìn)依法行政階段，時(shí)間為1999年至2003年

　　1999年3月，九屆全國人大二次會(huì )議通過(guò)的憲法修正案規定：“中華人民共和國實(shí)行依法治國，建設社會(huì )主義法治國家”。依法治國的基本方略得到了國家根本大法的保障。為了總結政府法制建設的基本經(jīng)驗，明確新形勢下政府法制建設的任務(wù)和要求，扎扎實(shí)實(shí)地貫徹依法治國的基本方略，全面推進(jìn)依法行政，從嚴治政，建設廉潔、勤政、務(wù)實(shí)、高效政府，國務(wù)院決定于1999年7月在北京召開(kāi)全國依法行政工作會(huì )議，國務(wù)委員兼國務(wù)院秘書(shū)長(cháng)王忠禹在開(kāi)幕式上作了題為《依法行政，從嚴治政，建設廉潔、勤政、務(wù)實(shí)、高效政府》的報告，國務(wù)院總理朱鎔基在閉幕式上作了題為《認真貫徹依法治國方略，切實(shí)全面推進(jìn)依法行政》的報告。這次會(huì )議級別之高充分體現了中國政府對依法行政的重視。根據全國依法行政工作會(huì )議精神，國務(wù)院于同年11月出臺了《關(guān)于全面推進(jìn)依法行政的決定》，對全面推進(jìn)依法行政作出了部署，對加強立法工作，加大行政執法力度，強化行政監督等提出了明確要求。

　　2001年12月11日，我國正式加入世貿組織，成為該組織的第143個(gè)成員。根據世貿組織有關(guān)協(xié)議的規定，中央政府應當確保我國有關(guān)或者影響貿易的法律、法規和其他政策措施，包括地方各級政府及其有關(guān)部門(mén)制定的這類(lèi)規范性文件，符合世貿組織協(xié)議和加入議定書(shū)的規定，并確保世貿組織協(xié)議和我國加入議定書(shū)在全國得到統一實(shí)施。為了履行我國政府的承諾，我國在加入世貿組織前后對法律、行政法規、國務(wù)院部門(mén)規章以及地方性法規、地方政府規章和其他政策措施進(jìn)行了全面清理，并確保新制定的影響貿易的法律、法規和其他政策措施與世貿組織的要求保持一致。這一階段，隨著(zhù)“依法治國”寫(xiě)入憲法，成為中國政府執政的基本方略，政府依法行政工作又上了新臺階。以貫徹《關(guān)于全面推進(jìn)依法行政的決定》和履行中國政府的入世承諾為契機，各級政府和政府各部門(mén)全面清理了與依法行政要求不相適應的法律法規，更新行政觀(guān)念，提高行政執法水平，規范對行政行為的監督，從而為全面建設法治政府的宏偉目標打下了堅實(shí)的基礎。

　�。ㄋ模┙ㄔO法治政府階段，時(shí)間為2003年至今

　　在這一階段，建設法治政府的目標得以明確確立，推進(jìn)依法行政進(jìn)入了新階段。主要表現在以下三個(gè)方面：

　　1.依法行政作為本屆政府的三項基本準則之一。2003年3月上一屆國務(wù)院一成立，溫家寶總理就提出要把科學(xué)民主決策、依法行政、人民監督作為政府工作的基本準則�！秶鴦�(wù)院工作規則》設專(zhuān)章規定了堅持依法行政，指出：依法行政的核心是規范行政權力。國務(wù)院及各部門(mén)要按照合法行政、合理行政、程序正當、高效便民、誠實(shí)守信、權責一致的要求行使行政權力，強化責任意識，不斷提高依法行政的能力和水平。

　　2.制定和發(fā)布《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》。2004年3月，溫家寶總理在十屆全國人大二次會(huì )議上所作的政府工作報告中，第一次明確提出了建設法治政府的目標。隨后，國務(wù)院在認真總結各級人民政府依法行政的實(shí)踐經(jīng)驗和吸收行政法學(xué)界理論研究成果的基礎上，制定并發(fā)布《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，正式以國務(wù)院文件形式確立了全面推進(jìn)依法行政、建設法治政府的目標，明確了今后十年全面推進(jìn)依法行政的指導思想和具體目標、基本原則和要求、主要任務(wù)和措施�！毒V要》的發(fā)布，充分表明了國務(wù)院堅持執政為民、全面推進(jìn)依法行政、建設法治政府的決心，是建設法治政府的綱領(lǐng)性文件，標志著(zhù)中國的依法行政進(jìn)入了新的發(fā)展階段。

　　3.行政審批制度改革和行政許可法的貫徹落實(shí)。行政審批是政府實(shí)施行政管理的一個(gè)重要而有效的手段，但是行政審批的實(shí)踐中存在諸多問(wèn)題，如設定行政許可的事項不合理、不規范，實(shí)施行政許可環(huán)節過(guò)多、手續繁瑣、時(shí)限過(guò)長(cháng)、“暗箱操作”，重許可、輕監管或者只許可、不監管的現象比較普遍，行政機關(guān)責權不統一，缺乏公開(kāi)、有效的監督制約機制，等等。對此，國務(wù)院于2001年9月專(zhuān)門(mén)成立了行政審批制度改革工作領(lǐng)導小組，積極、穩妥地推進(jìn)行政審批制度改革，分別于2002年10月、2003年2月、2004年5月和2007年10月分四批、共取消了1923項行政審批事項，此外，還改變了140項行政審批事項的管理方式。

　　為了鞏固行政審批制度改革的成果，全國人大常委會(huì )于2003年8月頒布了《行政許可法》，對行政許可的基本原則、行政許可的設定、實(shí)施行政許可的機關(guān)、實(shí)施行政許可的程序、行政許可的費用、對行政許可事項的監督檢查和法律責任等作了明確的規定。國務(wù)院對貫徹實(shí)施《行政許可法》高度重視。2003年9月26日，國務(wù)院第23次常務(wù)會(huì )議對貫徹實(shí)施行政許可法進(jìn)行了專(zhuān)題研究，并于9月29日下發(fā)了《國務(wù)院關(guān)于貫徹實(shí)施〈中華人民共和國行政許可法〉的通知》。2004年1月4日，國務(wù)院專(zhuān)門(mén)召開(kāi)了全國貫徹實(shí)施行政許可法會(huì )議。國務(wù)院總理溫家寶在開(kāi)幕式上作了題為《認真貫徹實(shí)施行政許可法，全面推進(jìn)依法行政》的報告，國務(wù)委員兼國務(wù)院秘書(shū)長(cháng)華建敏在閉幕式上作了講話(huà)。各地方、各部門(mén)從2003年下半年開(kāi)始組織對行政許可項目、行政許可實(shí)施主體和行政許可依據進(jìn)行清理。此外，為了配合行政許可法的貫徹實(shí)施，各地方和國務(wù)院各部門(mén)還陸續出臺了一些配套制度。行政許可法的貫徹實(shí)施，對進(jìn)一步深化行政管理體制改革，加快政府職能轉變，形成行為規范、運轉協(xié)調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制，保障和監督行政機關(guān)有效實(shí)施行政管理，以及從源頭上預防和治理腐敗，都產(chǎn)生了積極的推動(dòng)作用。

　　二、全面推進(jìn)依法行政、加快建設法治政府，是我國政治、經(jīng)濟、社會(huì )全面發(fā)展對政府工作的必然要求

　　黨中央明確提出“依法治國、建設社會(huì )主義法治國家”的基本方略，這在國際共產(chǎn)主義運動(dòng)和我們黨的歷史上是第一次。依法治國基本方略的提出，是對新中國成立以來(lái)、特別是改革開(kāi)放以來(lái)實(shí)踐經(jīng)驗的科學(xué)總結，是我們黨對執政規律、執政能力、執政方略、執政方式在認識上的一次飛躍，是對馬克思主義國家理論的創(chuàng )造性發(fā)展。

　　我們黨真正對治理國家的方式引起高度重視，是從黨的十一屆三中全會(huì )開(kāi)始的。鄧小平同志在總結國際共產(chǎn)主義運動(dòng)和我國革命與建設正反兩方面經(jīng)驗的基礎上，提出了一系列關(guān)于加強社會(huì )主義民主法制建設的精辟論述。這些精辟論述集中到一點(diǎn)，就是只有實(shí)行“法治”，我們的國家才能興旺發(fā)達和長(cháng)治久安。黨的十五大繼承和發(fā)展了鄧小平民主法制理論，明確提出了“依法治國、建設社會(huì )主義法治國家”的治國方略，并將其載入憲法，在理論和實(shí)踐的結合上，科學(xué)地回答了無(wú)產(chǎn)階級政黨成為執政黨之后如何治國理政的重大問(wèn)題，創(chuàng )造性地發(fā)展了馬克思主義的國家理論，豐富了馬克思主義理論寶庫。

　　要堅持依法治國，就要正確認識和處理依法治國與黨的領(lǐng)導之間的關(guān)系。依法治國突出了法律的基礎性和權威性，是實(shí)現黨的領(lǐng)導的制度化途徑，也是黨的領(lǐng)導方式和執政方式的重大轉變。比如，立法使黨的意志上升為國家意志，黨通過(guò)法定程序實(shí)現對國家和社會(huì )生活的領(lǐng)導，并運用法律調控社會(huì )利益關(guān)系，推動(dòng)社會(huì )變革和發(fā)展。

　　此外，要搞清衡量法治文明的標準�，F在，社會(huì )上一些人對我國法治狀況提出了許多不符合實(shí)際的批評，也提出了不少不切實(shí)際的法治主張，這主要表現在把法治理想化和法治速成論。而這些主張總脫離國情，空談法治。鄧小平同志針對政治體制改革明確指出：“我們評價(jià)一個(gè)國家的政治體制、政治結構和政策是否正確，關(guān)鍵看三條：

　　第一看國家的政局是否穩定；第二看能否增進(jìn)人民的團結，改善人民的生活；第三看生產(chǎn)力能否得到持續發(fā)展。”這兩個(gè)領(lǐng)域的標準，又歸結為實(shí)踐檢驗的標準，人民滿(mǎn)意的標準。實(shí)踐標準與群眾標準是一致的。實(shí)踐的標準最終表現為群眾滿(mǎn)意的標準。因為實(shí)踐是社會(huì )實(shí)踐，人民群眾是社會(huì )實(shí)踐的主體。所以小平同志又反復強調，一切改革的政策措施，一定要看人民支持不支持，人民贊成不贊成，人民高興不高興。

　　世界上有各種各樣的法治模式，各種各樣的法治理念，各種各樣的法治文化，各種各樣的建設策略。衡量一種法治模式、法治理念、法治文化、策略方式是正確的還是不正確的，是先進(jìn)的還是落后的，是適應的還是不適應的，判斷一個(gè)國家法治文明程度是高還是低，不是主觀(guān)臆斷，它有客觀(guān)標準。這個(gè)客觀(guān)標準就是實(shí)踐檢驗標準，人民滿(mǎn)意標準，而不是看它是否與某種國際慣例接軌，是否具有所謂的現代品格，是否符合某種法理、某種模式。未經(jīng)這兩個(gè)標準檢驗的所謂先進(jìn)制度、先進(jìn)模式、先進(jìn)理念、先進(jìn)方式，都是不能迷信的。其他國家或地區的法治標準不能作為法治文明程度的客觀(guān)標準，不能簡(jiǎn)單地搞“拿來(lái)主義”，照搬、套用。

　　我們強調以社會(huì )主義法治理念為指導，就是因為這個(gè)理念不是一種主觀(guān)愿望，而是因為它是經(jīng)過(guò)實(shí)踐檢驗、能夠維護人民合法權益的正確理念。一方面，我國社會(huì )主義現代化建設取得的偉大成就、社會(huì )大局的持續穩定、民主法治的巨大進(jìn)步等多方面的實(shí)踐表明，依法治國、執法為民的理念是正確的，人民是擁護的。特別是作為黨的領(lǐng)導來(lái)看，用老百姓的話(huà)講，我國能有今天，都是中國共產(chǎn)黨堅持依法治國、執政為民搞起來(lái)的。另一方面，“文化大革命”無(wú)法無(wú)天的教訓，“踢開(kāi)黨委鬧革命”造成的天下大亂，現在一些損害老百姓利益引發(fā)的群體性事件，執法不公引發(fā)的涉法涉訴上訪(fǎng)，不講法律效果不講社會(huì )效果引發(fā)的不穩定因素，都說(shuō)明不堅持依法治國、執法為民的理念是不行的，人民群眾是不贊成的。我們應該用社會(huì )主義法治理念去指導法治建設的實(shí)踐，而不能離開(kāi)這些經(jīng)過(guò)實(shí)踐檢驗的理念指導去立法、執法，去改革、創(chuàng )新。當然，我們的理念也要不斷創(chuàng )新，但這種創(chuàng )新，都必須堅持實(shí)踐的標準，并在實(shí)踐中不斷豐富和完善。

　　實(shí)行依法治國基本方略，在于黨要依法執政、行政機關(guān)必須嚴格依法行政、社會(huì )上要依法辦事，但依法治國的關(guān)鍵和基礎是行政機關(guān)要依法行政。這是由我國國家行政機關(guān)和行政權力的性質(zhì)、作用和特點(diǎn)所決定的。

　　首先，從我國國家行政機關(guān)的性質(zhì)來(lái)看，憲法明確規定，政府是國家權力機關(guān)的執行機關(guān)。作為執行機關(guān)，究竟執行什么？當然是執行由人民自己的代表組成的國家權力機關(guān)的意志，即人民的意志。這種意志的集中體現，就是憲法和法律。因此，國家行政機關(guān)是否堅持依法行政、嚴格行政執法，是直接關(guān)系到人民當家作主、管理國家事務(wù)的意志能不能實(shí)現的重大原則問(wèn)題，而這一點(diǎn)恰恰是依法治國基本方略的本質(zhì)要求。

　　其次，從政府行政權的作用范圍來(lái)看，政府工作幾乎涉及到國家政治、經(jīng)濟、文化和其他社會(huì )生活的各個(gè)領(lǐng)域；行政機關(guān)具有廣泛的公共行政管理職權，行政執法是行政機關(guān)大量的經(jīng)常性工作，涉及到公民個(gè)人從出生到死亡，以及學(xué)習、工作、勞動(dòng)和衣食住行的各個(gè)階段和各個(gè)方面。行政機關(guān)及其工作人員能否做到依法行政，直接關(guān)系到公民、法人和其他組織合法權益的保護與實(shí)現。經(jīng)濟社會(huì )生活中出現的諸多問(wèn)題，都是與執法不力、執法不公有關(guān)。這就是說(shuō)，國家行政管理是整個(gè)國家管理活動(dòng)中范圍最大的一塊。因此，國家行政管理法治化的程度，直接影響著(zhù)甚至決定著(zhù)整個(gè)國家政治、經(jīng)濟、文化和其他社會(huì )生活領(lǐng)域法治化的進(jìn)程。

　　第三，從政府行政權行使的特點(diǎn)來(lái)看，現代國家行政權的行使有兩個(gè)重要特點(diǎn)：一是講求“效率”，二是講求“民主”，否則就會(huì )出現辦事拖拉或者行政專(zhuān)橫。中外歷史上既不講效率、更不講民主的政府比比皆是；只講效率而不懂得或者不可能講民主的政府也不在少數。資產(chǎn)階級在反對封建專(zhuān)制制度時(shí)，提出了用法律控制行政權的理論，但在實(shí)際效果上，較為普遍的現象是理論與實(shí)際脫離，憲法、法律的規定與現實(shí)脫節。我國是人民當家作主的社會(huì )主義國家，政府是人民的政府，各級政府行政權的行使，不僅需要而且完全能夠把效率和民主統一起來(lái)，成為真正高效、民主的政府。這種統一的最佳途徑，就是嚴格執法，嚴格依法辦事，嚴格依法行政。

　　第四，從國家行政機關(guān)執行的法律、法規的數量來(lái)看，我國80%的法律、所有的行政法規和90%的地方性法規都是由政府來(lái)執行的。因此，政府能不能自覺(jué)地依法行政、嚴格依法辦事，直接關(guān)系到法律、法規的實(shí)施效果，直接影響著(zhù)法律、法規的尊嚴和權威。

　　第五，從現代國家管理的基本要求來(lái)看，現代市場(chǎng)經(jīng)濟的發(fā)展、特別是經(jīng)濟全球化的發(fā)展，已經(jīng)引起政府對經(jīng)濟宏觀(guān)管理的思維方式、組織結構和管理方法的重大變化，政府行為法律化已經(jīng)成為現代社會(huì )生活的普遍要求，成為衡量一個(gè)國家、一個(gè)地區管理水平，特別是行政管理現代化的重要標志。

　　總之，依法行政、建設法治政府是歷史發(fā)展的必然，是由我國行政機關(guān)的性質(zhì)與特點(diǎn)決定的，是在我國社會(huì )、經(jīng)濟、政治全面發(fā)展等因素綜合作用下，做出的正確選擇。