宏觀(guān)經(jīng)濟調控中“政府失靈”的形成原因與防范

　　一、引言

　　在市場(chǎng)經(jīng)濟中,政府干預經(jīng)濟是為了矯正和彌補市場(chǎng)機制的功能缺陷或市場(chǎng)失靈。但是,政府為此所采取的立法、行政管理以及各種經(jīng)濟政策手段,在實(shí)施過(guò)程中往往會(huì )出現各種事與愿違的結果和問(wèn)題,最終導致政府干預經(jīng)濟的效率低下和社會(huì )福利損失。也就是政府在力求彌補市場(chǎng)失靈的過(guò)程中，又不可避免的產(chǎn)生了一種缺陷，即政府活動(dòng)的非市場(chǎng)缺陷-“政府失靈”。目前，政府失靈被公認為一種客觀(guān)存在的現象。因此，對于“政府失靈”現象、形成原因及防范措施的研究對我國建立社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟具有深遠的意義。

　　二、政府失靈的內涵

　　所謂政府失靈，是指政府干預經(jīng)濟不當，未能有效克服市場(chǎng)失靈，卻阻礙和限制了市場(chǎng)功能的正常發(fā)揮，從而導致經(jīng)濟關(guān)系扭曲,市場(chǎng)缺陷和混亂加重，以致社會(huì )資源最優(yōu)配置難以實(shí)現。具體來(lái)說(shuō),政府失靈表現為以下幾種情形：其一政府干預經(jīng)濟活動(dòng)達不到預期目標;其二，政府干預雖達到了預期目標但成本高昂;其三，干預活動(dòng)達到預期目標且效率較高但引發(fā)了負效應。但政府失靈的衡量尺度并不像市場(chǎng)失靈那樣明確，因為政府干預經(jīng)濟往往不是為了實(shí)現靜態(tài)的“帕累托最優(yōu)”,而是為了爭取動(dòng)態(tài)的公平和效率。

　　三、宏觀(guān)經(jīng)濟調控中“政府失靈”的形成原因

　　(一)政府行為目標與社會(huì )公共利益之間具有不一致性。政府制定各種干預經(jīng)濟活動(dòng)的決策，都是建立在政府作為社會(huì )公眾利益代理人的基本假定基礎之上，其行為目標與社會(huì )公共利益相一致。然而，在現實(shí)中情況并非如此，因為政府不是超脫于現實(shí)社會(huì )經(jīng)濟利益關(guān)系的“萬(wàn)能之神”，它由各個(gè)機構組成，而各個(gè)機構又是由各層官員組成的，無(wú)論是政府機構，還是政府官員都擁有自已的行為目標，也要追求自身利益。因此政府在制定和實(shí)施政策時(shí)，往往借社會(huì )公共利益之名而行行政機構私利之實(shí)。同時(shí)，政府官員作為經(jīng)濟的人，以追求個(gè)人效用最大化或利潤最大化為原則，他們會(huì )把追求個(gè)人私利的行為自覺(jué)或不自覺(jué)地融入制定的公共政策中，使其私利行為通過(guò)制定過(guò)程合法化。

　　(二)政府職能定位不當。政府職能定位不當的原因在于：一是政府任意擴大自己的職能范圍，濫用政府權力�，F代市場(chǎng)經(jīng)濟中政府干預、調控、管理經(jīng)濟的職能應該是有限度的，受到約束的，但在政府實(shí)現其職能過(guò)程中，卻往往擴大其職能范圍，恣意運用政府權力，從而損害市場(chǎng)正常運行的機理，反而致使市場(chǎng)運行混亂，加劇資源配置的失衡、失效。因此，政府在履行政府職能是應該遵循，首先，政府職能必須與政府能力和政府財政收入相適應。其次，政府行為未能及時(shí)與政府職能更新同步，造成干預不足。再次，政府干預市場(chǎng)的一些政策手段之間存在相互牽制，難以實(shí)現預期效果。

　　(三)政府機構的低效率。政府是一個(gè)非市場(chǎng)機構,其活動(dòng)屬于非市場(chǎng)活動(dòng)，其行動(dòng)結果屬于非市場(chǎng)產(chǎn)品，影響非市場(chǎng)產(chǎn)品需求和供給狀況的原因是比較復雜的，而且許多因素難以從經(jīng)濟上進(jìn)行度量，這就使政府或非市場(chǎng)機構及其組織缺乏一種明確的投入-產(chǎn)出標準，這是與市場(chǎng)產(chǎn)品完全不相同的特性，正是這一特性導致了政府機構活動(dòng)低效率,并且這種低效率是從政府機構本身的性質(zhì)和活動(dòng)方式之中產(chǎn)生的。政府機構效率低下的原因是多方面的,概括起來(lái)主要表現在以下幾個(gè)方面:首先，政府機構缺乏競爭機制。在存在競爭性選舉的政體中,競爭也是比較缺乏的,因為在民主政體中由選民直接選舉的政府官員在政府工作人員中只占很少的比例,相當多的政府官員因沒(méi)有選票的約束或競爭機制而缺乏改善行政效率的動(dòng)力，公務(wù)員受終身雇傭條件的保護,而缺乏努力提高工作效率的壓力。其次，政府機構缺少降低成本的激勵機制。政府機構的活動(dòng)一般不以贏(yíng)利為目的,而以實(shí)現政策目標為主，因而政府許多活動(dòng)大都不考慮成本，即使要計算成本也很難從量上進(jìn)行精確的計算。再次，政府機構缺乏監督機制。在市場(chǎng)經(jīng)濟中，政府是非市場(chǎng)組織，因而市場(chǎng)中存在的各種經(jīng)濟約束，對政府大多失效。為了制約政府,有效地發(fā)揮政府的經(jīng)濟功能,人們設置了各種監督機制，這些監督很可能因為監督機制不健全和監督信息不完備而失去監督的效力與作用。

　　(四)尋租現象。尋租是政府干預的副產(chǎn)品，當政府干預時(shí)就會(huì )形成集中的經(jīng)濟利益和擴散的經(jīng)濟費用。按照布坎南的定義，租金是交付給資源所有者款項中超過(guò)那些資源在任何可代替的用途中所得款項的那一部分，是超過(guò)機會(huì )成本的收入。尋租則是“用較低的賄賂成本獲得較高的收益和超額利潤”(繆勒語(yǔ))。各種尋租活動(dòng)的負面效應是顯而易見(jiàn)的，它們影響經(jīng)濟資源的合理配置，阻礙更有效的生產(chǎn)方式的實(shí)施，浪費社會(huì )的經(jīng)濟資源，破壞公平的競爭秩序。

　　四、宏觀(guān)經(jīng)濟調控中“政府失靈”的防范

　　在我國建立社會(huì )注意市場(chǎng)經(jīng)濟，政府干預和調節都必不可少的，但政府干預由于存在上述缺陷產(chǎn)生政府失靈現象，因此，采取積極有效的對策與措施，對防止政府失靈有重要的意義。

　　(一)加快政府角色和職能轉變。要把自上而下逐級任命和發(fā)號施令的政治與行政管理機器,轉為面向市民和企業(yè)提供公共物品和公共服務(wù)的公共機構。朱镕基同志在《政府工作報告》中強調:“切實(shí)把政府職能轉到經(jīng)濟調節、市場(chǎng)監督、社會(huì )監管和公共服務(wù)上來(lái)。”因而,要打破生產(chǎn)公共產(chǎn)品的壟斷,在行政管理體制內部建立起競爭機制,消除阻礙政府效率的障礙。

　　(二)抑止機構膨脹，提高政府效率。抑制機構膨脹的具體措施包括：對政府機構進(jìn)行結構性調整，把專(zhuān)業(yè)經(jīng)濟管理部門(mén)改組為不具有政府職能的經(jīng)濟實(shí)體或自律性行業(yè)組織，大幅度裁減非常機構，嚴格把好國家公務(wù)員的入口關(guān)，實(shí)現機關(guān)后勤服務(wù)工作社會(huì )化，鼓勵機關(guān)富余人員從事第三產(chǎn)業(yè)等。另外還必須規范官員的利益(包括利益補償機制、激勵機制、高薪養廉制度等)，加強對政府部門(mén)預算的監督等。政府效率的提高除了從組織和人員因素考慮外還要建立快速、靈活的信息傳遞網(wǎng)絡(luò )。完善的信息網(wǎng)絡(luò )是政府制定和實(shí)施正確的經(jīng)濟政策、干預調節經(jīng)濟運行過(guò)程的重要前提條件，是提高政府效率的重要途徑。

　　(三)建立健全法律制度，規范政府行為。首先，通過(guò)立法來(lái)建立政府政策制定的規則和約束制度，使政府方案更合理，減少或避免公共決策的失誤。其次，通過(guò)立法來(lái)嚴格劃定政府活動(dòng)的范圍，使政府只能采取合理和適度的方式來(lái)干預調節經(jīng)濟。政府干預經(jīng)濟的活動(dòng)方式，決不能簡(jiǎn)單地替代或否定市場(chǎng)機制的作用，而是要盡可能發(fā)揮市場(chǎng)機制的作用，并要始終保持與市場(chǎng)機制作用相一致的原則。即使政府干預方式合理，其干預調節也要有一個(gè)合適的度，這樣才能達到矯正預期的目標。再次，通過(guò)立法對政府在財政預算及公共支出方面加以約束，建立平衡預算、稅制選擇、稅收支出的限制措施來(lái)約束政府的財政預算及公共支出方面的特權，以規范政府的行為，抑止政府的擴張。

　　(四)建立有效的事前事后監督與約束機制。約束是一種反向激勵，沒(méi)有約束就沒(méi)有合理的行為，政府機構也需要約束。從外部看，社會(huì )監督與約束包括公眾監督與約束、新聞媒介、輿論的監督與約束以及社會(huì )組織的監督與約束，譬如充分培育和發(fā)展民間協(xié)會(huì )、中介組織等社會(huì )團體組織。從內部看，主要是政府機構由上至下的縱向監督與約束和同級機構之間的橫向監督與約束。實(shí)現有效的監督與約束，一個(gè)重要前提是確定政府投入產(chǎn)出效率標準。投入由政府預算表現，政府的非市場(chǎng)行為使產(chǎn)出度量很困難。因此，最有效的方式只有對政府預算進(jìn)行監督與約束，通過(guò)遏制政府預算增長(cháng)，防止政府機構膨脹擴張，以及由此造成的低效率。

　　五、結語(yǔ)

　　我們對于政府失靈的分析，并不是要否定政府在市場(chǎng)經(jīng)濟中的作用，而僅僅是要指出政府行為的局限性，確定好政府的干預行為、范圍及方式。政府干預是一柄“雙刃劍”，要想有效配置資源，政府干預經(jīng)濟必須謹慎。在這一方面，我國社會(huì )主義國家面臨著(zhù)比資本主義國家更為艱巨和負責的改革任務(wù)，要想取得穩中求進(jìn)的改革勝利，必須要有一個(gè)科學(xué)的制度選擇理論作為指導，使得市場(chǎng)經(jīng)濟能夠發(fā)揮出更大的效用。