關(guān)于我國危機銀行救助重組的法學(xué)思考

　　巴塞爾銀行監管委員會(huì )指出:“那些不再符合監管要求的機構迅速和有序退出是有效金融系統的必要組成部分,監管當局應負責或協(xié)助這些機構有序地退出。”①然而,“多米諾”效應時(shí)刻威脅著(zhù)銀行系統的穩定和經(jīng)濟的安全。因此相對于破產(chǎn)清算對投資者利益保護的最后一次法律救濟來(lái)說(shuō),救助重組則是利益保護的最后一次努力。“保全銀行的運營(yíng)基礎,在保護存款人利益的同時(shí),對社會(huì )來(lái)講也避免了一場(chǎng)金融服務(wù)業(yè)的恐慌,因此機構重組通常被認為是一種較為優(yōu)選的處理方法。”[1]

　　一、“危機銀行機構重組”的法學(xué)界定

　　經(jīng)濟學(xué)中的“銀行重組”是一個(gè)很復雜的系統工程。從法律角度看銀行重組有兩種:一種是健康銀行之間為追求規模經(jīng)濟和效益而進(jìn)行的重組,主要由市場(chǎng)主導,按公司法和合同法的程序進(jìn)行;另一種則成為對危機銀行的救濟手段。是指為了維護或恢復銀行的信用,消除或者緩解對第三方利益的影響,化解金融風(fēng)險,以完善銀行企業(yè)制度目標,在銀行業(yè)監管機構的干預下根據銀行法的相關(guān)法律,進(jìn)行企業(yè)產(chǎn)權結構的完善與創(chuàng )新,并清理銀行的損失、恢復其金融功能的過(guò)程。

　　二、美國有關(guān)危機銀行救助重組的法律制度

　　在銀行不能支付到期債務(wù)、瀕臨破產(chǎn)而嚴重影響存款人利益時(shí),各國都無(wú)一例外的規定了對該銀行的救助重組,并有相應的法律規制。危機銀行的救助的方案基本上包括資金上的救助和機構上的重組,美國也不例外,其對危機銀行的救助重組主要包括以下法律規制。

　　第一,對危機銀行的重組必須有一定的依據。美國非常注重對金融機構的日常監管,對經(jīng)營(yíng)不良的銀行進(jìn)行改組整頓必須依據主管機關(guān)的日常監督和審查時(shí)獲得的資料和數據。根據《1978年聯(lián)邦金融機構審查理事會(huì )法》,聯(lián)邦金融機構審查理事會(huì )統一對聯(lián)邦銀行、州立聯(lián)邦儲備成員銀行以及州立聯(lián)辦存款保險成員銀行等幾乎所有金融機構進(jìn)行審查。理事會(huì )根據審查結果,對銀行做出評估,然后決定是否對銀行采取改組整頓措施。評估首先是對銀行運作的評估,確定一到五的等級,然后再根據運作評估做出綜合評級。運作評估有五個(gè)指標:資本充分性(Capital Adequacy)、資產(chǎn)質(zhì)量(As-set Quality)、管理(Management)、收益(Earning)、資產(chǎn)流動(dòng)性(Liquidity);根據運作評估的結果,理事會(huì )做出五個(gè)等級,從綜合一級到綜合五級。綜合四級銀行有著(zhù)一定程度的嚴重財務(wù)問(wèn)題和綜合問(wèn)題,這些問(wèn)題必須盡快解決,否則會(huì )成為銀行的主要問(wèn)題,不過(guò)在這種情況下還不能立即預見(jiàn)到銀行的倒閉。綜合五級銀行其財務(wù)問(wèn)題嚴重,即將面臨倒閉。[2]

　　第二,美國并不對所有的危機銀行都進(jìn)行重組,只有存在重組價(jià)值的情況下才會(huì )對其進(jìn)行救助重組。決定救助重組前除了對單個(gè)銀行進(jìn)行風(fēng)險分析外,還要評估公眾對該銀行的依賴(lài)和需求程度并預測銀行倒閉對金融界的影響。如1955年美國《聯(lián)邦存款保險法》第13條規定的“不可缺少”原則(essentiality rule),即如果瀕臨破產(chǎn)的金融機構在當地提供全面的金融服務(wù)、是當地不可缺少的金融機構時(shí),該金融機構就可以免于破產(chǎn),接受一系列的救助重組。之后1984年對美國大陸伊利諾斯銀行的救助,成功的保護了當時(shí)占10%的投�？�,也保護了投保對象以外的存款。使得“不可缺少”原則向“太大不能倒”原則轉變,這是“太大不能倒”原則的第一次使用[3]。而1991年美國《聯(lián)邦存款保險公司改善法(FDICIA)》則廢除了“太大不能倒”原則。只有在不保護保險對象外,存款可能引發(fā)系統性危機時(shí)才給予收購、繼承或資金援助。[4]同時(shí)提出了處理成本最小化原則,即對銀行的救助前會(huì )比較救助費用和破產(chǎn)清算后清償費用,前者大于后者,則聯(lián)邦保險機構一般不會(huì )采取救助措施。第三,美國會(huì )根據銀行問(wèn)題的嚴重程度采取不同的救助重組措施。在監管機構對銀行審查評級時(shí)發(fā)現了銀行較嚴重的問(wèn)題時(shí),美國銀行監管機構會(huì )對該銀行提出正式或非正式的警告,并要求銀行高層主管做出解釋和采取相應的措施,甚至可以向監管對象發(fā)出禁止令或對有關(guān)人員停職的命令。但對問(wèn)題極其嚴重,采取救措施無(wú)力的,則讓它退出市場(chǎng)。對問(wèn)題比較嚴重,但仍有希望救助的則采取積極的救助措施。

　　救助措施主要包括資金上的支持和促成機構重組。對面臨破產(chǎn)的銀行,美國監管機構首先會(huì )對其進(jìn)行各種形式的資金救助,最典型的就是1984年對大陸伊利諾斯銀行注入約55億美元的資金救助。對于機構重組,首要方式是由一家健康的銀行在無(wú)第三方的幫助下購買(mǎi)面臨倒閉的銀行,承接該銀行全部債權債務(wù),這種方式又被稱(chēng)為“購買(mǎi)與承接”(Purchase And Assumptions),也即我們所陳的并購方式。這種方式的好處在于方便有效,在無(wú)需創(chuàng )建新的法律實(shí)體的同時(shí),不僅能為健康銀行開(kāi)拓更新更廣的市場(chǎng),也保留了原來(lái)危機銀行的業(yè)務(wù),可以有效的避免可能進(jìn)一步引起的金融危機。當無(wú)法安排這種方式時(shí),聯(lián)邦存款保險公司通常會(huì )采取另外措施,即設置一個(gè)過(guò)渡安排法案,建立橋梁銀行(BridgeBank)或新銀行(New Banks),這是對危機銀行救助的一種臨時(shí)機構,以其來(lái)接管危機銀行的運營(yíng)并盡量維持銀行的價(jià)值,與此同時(shí),接管者在有限的時(shí)間內(一般是兩年)要積極尋找長(cháng)久的解決方案。

　　三、我國銀行重組的立法現狀和實(shí)踐經(jīng)驗

　　中國銀行的倒閉不再是遙不可及的神話(huà),1999年1月16日廣東國際信托投資公司正式被宣告破產(chǎn),這是新中國第一家正式宣告破產(chǎn)的金融機構。在此之前,中銀信托投資公司、中國農村發(fā)展信托投資公司、海南發(fā)展銀行和中國新技術(shù)創(chuàng )業(yè)投資公司也先后被接管、重組或關(guān)閉,其中有成功也有失敗,廣東發(fā)展銀行對中銀信托投資公司的收購即是成功的,避免了中銀信托投資公司破產(chǎn)而產(chǎn)生的社會(huì )負面影響,又使廣東發(fā)展銀行業(yè)務(wù)突破了地域限制。但海南發(fā)展銀行兼并重組海南城市信用社,不僅沒(méi)有成功,方而連海南發(fā)展銀行也遭擠兌,被迫關(guān)閉。從我國對危機銀行的處理過(guò)程可得出:第一,重組是解決危機銀行可能帶來(lái)系統性風(fēng)險的有效措施,適用得當可以獲得”雙贏(yíng)”的效果,不僅能解決了危機銀行的問(wèn)題,還有利于參與重組的另一方銀行擴展了業(yè)務(wù)領(lǐng)域。第二,法律應對重組的標準作相應的規定。并非任何銀行在危機時(shí)都可以通過(guò)重組獲得重生。對于那些問(wèn)題嚴重,即使花費了大量成本救助也不見(jiàn)得有效的銀行應當盡早淘汰。我國也不應固守安全而忽略了成本與效率問(wèn)題。第三,危機銀行重組對象選擇應慎重,不是任何銀行都有能力承受危機銀行的問(wèn)題的。第四,危機銀行的重組不僅國家財務(wù)要援助,還要鼓勵私人資本的參與,這樣可以節約國家的財政支出。以上都在現實(shí)中為危機銀行的機構重組奠定了實(shí)踐性的基礎,但是縱觀(guān)我國法律,涉及銀行重組的立法僅有《銀行業(yè)監督管理法》第38條和39條,并且內容簡(jiǎn)要概括,不具有可操作性:第一,重組標準不明確,對重組、接管和破產(chǎn)之間的界限,法律沒(méi)有明確規定�！躲y行業(yè)監督管理法》只規定“銀行業(yè)金融機構已經(jīng)或者可能發(fā)生信用危機、嚴重影響存款人和其他客戶(hù)合法權益的,國務(wù)院銀行業(yè)監督管理機構可以依法對該銀行業(yè)金融機構實(shí)施接管或者促成機構重組”,何為“已經(jīng)或者可能發(fā)生信用危機”,法律應對其做出判斷標準;第二,危機銀行的機構重組多采用兼并和收購的方式,但我國缺乏專(zhuān)門(mén)的銀行并購立法,雖然我國現有的法律涉及銀行并購的規定有《商業(yè)銀行法》、《銀行業(yè)監督管理法》、《公司法》以及《證券法》等,但都不具有可操作性。

　　四、我國危機銀行機構重組的立法構思

　　(一)救助重組的依據和前提條件

　　《銀行業(yè)監督管理法》第38條規定的銀行機構重組的前提條件是已經(jīng)或可能發(fā)生信用危機,嚴重影響存款人和其他客戶(hù)合法權益的。但這一規定不具有可操作性,筆者認為促成危機銀行機構重組的前提應符合以下條件:第一,銀行經(jīng)營(yíng)時(shí)出現實(shí)際的經(jīng)營(yíng)危險和可預見(jiàn)的危機,這可用四個(gè)平行要素來(lái)評估問(wèn)題的嚴重性——危機對公眾信心的影響、對銀行流動(dòng)資金的影響、對銀行償債能力的影響以及對其他銀行的牽連。一般情況下,銀行是否滿(mǎn)足上述條件的認定依據是銀行監管部門(mén)在預防性監管措施下頒布的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險指標以及行業(yè)的一般經(jīng)營(yíng)水平。我國商業(yè)銀行可借鑒美國的綜合評級制度,制定符合我國實(shí)際的,考慮銀行資本、資產(chǎn)、管理、收益和流動(dòng)性等多種因素在內的綜合評級體系,確定我國銀行的風(fēng)險狀況,作為重組的標準。第二、遵循安全性和成本最小化相結合的原則,即在確定是否救助重組時(shí),除了安全方面的考慮外,還要評估救助重組的成本以及重組后銀行繼續經(jīng)營(yíng)的價(jià)值是否大于破產(chǎn)清算的價(jià)值。對于那些問(wèn)題嚴重,即使花費了大量成本救助也不見(jiàn)得有效的銀行應當盡早淘汰。“對銀行體系穩健的最簡(jiǎn)明和最經(jīng)濟以及最有效的方法就是盡早清退不能繼續經(jīng)營(yíng)的銀行。”

　　(二)啟動(dòng)重組程序的啟動(dòng)者

　　對于重組啟動(dòng)人各國是有不同規定的,主要有監管機構、銀行自身和債權人�？紤]到債權人提起可能會(huì )出于自身考慮,而草率的提起重組可能使問(wèn)題銀行加劇危機陷入擠兌的危險。因此有些國家規定只有監管機構才能提起。監管機構所處的位置和職責使其更具宏觀(guān)的眼光,自然可提出救助重組要求。但借鑒于破產(chǎn)法,筆者認為也應當允許債權人和銀行機構本身提出重組申請。首先銀行最了解自身財務(wù)和經(jīng)營(yíng)狀況,尤其是在監管機構沒(méi)有發(fā)現問(wèn)題時(shí),銀行自身若能提起救助重組申請,這樣有助于盡早解決問(wèn)題。而債權人尤其是存款數額較大的債權人,因其利益與銀行經(jīng)營(yíng)狀況緊密相連,自然會(huì )很關(guān)注銀行狀況,若銀行監管機構沒(méi)有發(fā)現問(wèn)題而銀行出于自身利益的考慮不愿意提起重組申請時(shí),由這部分人提起也有助于盡早發(fā)現問(wèn)題,此時(shí)他們會(huì )先對銀行進(jìn)行評估認定重組后繼續經(jīng)營(yíng)的價(jià)值是否大于清算的價(jià)值,答案是肯定的話(huà),銀行、債權人便可能協(xié)商共同對銀行進(jìn)行重組。監管機構對其干預便不會(huì )太多。

　　(三)重組實(shí)施機構

　　從國外銀行法看,危機銀行的重組一般由銀行監管機構來(lái)實(shí)施,如美國有雙重銀行監管體系,一是聯(lián)邦銀行監管機構,負責監管?chē)�民銀行和參與存款保險的州立銀行,包括貨幣監理署、美聯(lián)儲(FED)和聯(lián)邦存款保險公司(FDIC);二是各州銀行監管部門(mén),負責監管州立的,沒(méi)有參加存款保險的非會(huì )員銀行。[6]但對于銀行的關(guān)閉問(wèn)題,只有被關(guān)閉的銀行的注冊機構——貨幣監理署或州立銀行監管當局才有權簽發(fā)關(guān)閉命令,而真正實(shí)施救助重組的機關(guān)是聯(lián)邦存款保險公司。我國銀行實(shí)際上也有雙重的監管機構——中國人民銀行和國務(wù)院銀行監督管理委員會(huì )。銀行監管委員會(huì )是銀行主要監管機構,對危機銀行的重組應當由其來(lái)負責。但危機銀行的救助重組往往伴隨著(zhù)資金的救助,這就需要與中國人民銀行協(xié)同合作,這樣才能保證銀行的救助重組順利進(jìn)行。

　　(四)機構重組措施

　　從國外立法看,危機銀行的救助重組主要包括資金上的援助和機構重組,兩者是協(xié)調進(jìn)行的。而機構重組最普遍采用的方式是并購(M&A)方式。并購包括合并和收購兩種,所謂收購指的是一家健康銀行通過(guò)有償方式購買(mǎi)陷入危機銀行的全部或大多數股權,危機銀行的一切債權債務(wù)由收購方接收,被收購方消亡或成為其分支機構而繼續經(jīng)營(yíng),我國中銀信托投資公司的重組就是采用收購的方式。合并指兩個(gè)或兩個(gè)以上的銀行按照法律規定和協(xié)議而組成一個(gè)銀行的法律行為。包括吸收合并和新設合并。吸收合并也即兼并。新設合并即設立一家銀行合并危機銀行的全部債權債務(wù)。1994年日本的東京協(xié)和與安全兩家信用社發(fā)生經(jīng)營(yíng)危機時(shí)所采取的做法便是如此。[7]

　　筆者認為我國危機銀行機構重組也應主要采取并購方式(M&A),從理論和實(shí)踐的經(jīng)驗來(lái)看,并購有以下優(yōu)點(diǎn):第一,并購能使危機銀行機構實(shí)體得以基本保存,保持了金融服務(wù)的連續性,減少了對經(jīng)濟的沖擊,維護了公眾對銀行的信心,并能為進(jìn)一步處理危機銀行的不良債權提供緩沖時(shí)間;第二,對于接收銀行而言,也在一定程度上可以擴展自己的業(yè)務(wù)范圍,并承接了危機銀行曾經(jīng)所擁有的、仍有相當價(jià)值的“商譽(yù)”;第三,對于監管機構而言也是最省時(shí)省力的;第四,宏觀(guān)上講也有助于調整原有不合理的金融機構體系,優(yōu)化金融資源的配置。但遺憾的是,雖然我國現有的法律涉及銀行并購的規定有《商業(yè)銀行法》、《銀行業(yè)監督管理法》、《公司法》以及《證券法》等,這些規定都非常原則,《公司法》只是規定一般企業(yè)的合并分立,而商業(yè)銀行的合并分立不僅其程序有別于一般企業(yè),還需經(jīng)國務(wù)院銀行業(yè)監督管理機構審查批準。銀行并購的特色性需要制定配套的《銀行并購法》。

　　(五)重組后果規范

　　各國對重組后的立法都比較簡(jiǎn)單,一般有兩種情況出現:第一種是重組成功,即救助重組達到預期目的;第二種是失敗,這時(shí)應立即轉入破產(chǎn)清算程序。但依然存在轉換程序所要耗費的時(shí)間和成本。因此筆者建議,在銀行業(yè)監督管理委員會(huì )決定對危機銀行重組時(shí)應制定兩種計劃——重組計劃和清算計劃,這樣在重組失敗時(shí)就可以節省從重組到破產(chǎn)程序轉換所需的時(shí)間和成本。

　　五、結論

　　危機銀行的機構重組只有在健全規范的制度框架內運行,才能保障重組并購雙方及其利害關(guān)系人的利益不受損害,我國銀行重組的制度建設落后于實(shí)踐發(fā)展的需要,更應該加強這方面的建設。危機銀行的機構重組不是一個(gè)獨立的環(huán)節,它與接管、破產(chǎn)清算等是相銜接的,因此我國應當完善銀行整個(gè)市場(chǎng)退出的法律機制,保證危機銀行的重組能夠達到最好的效果。除此外,筆者認為我國應當引入早期糾正制度,對銀行出現問(wèn)題時(shí)便開(kāi)始采取有效措施以糾正,防止問(wèn)題的進(jìn)一步擴大。在巴塞爾銀行監管委員會(huì )《有效銀行監管核心原則》中便有類(lèi)似的早期糾正措施。即在銀行問(wèn)題相對較小時(shí)可以采取與管理層對話(huà)等非正式措施;在問(wèn)題日益惡化,管理層對糾正措施要求置若罔聞時(shí),管理機構便應當加大補救力度;當問(wèn)題極端惡化時(shí),便應當開(kāi)始救助重組措施了。