新中國之政務(wù)院與國務(wù)院的異同

　　在共和國歷史上，政務(wù)院作為一個(gè)重要國家機關(guān)，對新中國政權的鞏固、國家政權機關(guān)和地方人民政權的建立健全、國民經(jīng)濟的恢復與發(fā)展等都起了重大作用。

　　一、政務(wù)院是如何組建的

　　1949年9月22日，董必武在《中央人民政府組織法的草擬經(jīng)過(guò)及其基本內容》中，對政務(wù)院名稱(chēng)的由來(lái)作了說(shuō)明：“關(guān)于政務(wù)院的名稱(chēng)，原來(lái)有人主張用國務(wù)院，但國務(wù)院包括軍事，不太合適;有人主張用行政委員會(huì )，但中央人民政府委員會(huì )是委員會(huì )，最高行政機關(guān)下還有指導性的委員會(huì )一級，其下還有各種委員會(huì )，這樣名稱(chēng)容易混淆。至于部長(cháng)會(huì )議或部、會(huì )長(cháng)會(huì )議也不合乎我們的實(shí)際，在我們的最高行政機關(guān)中，部長(cháng)不一定是政務(wù)委員。所以最后仍采用了政務(wù)院的名稱(chēng)。”

　　由此可見(jiàn)，政務(wù)院名稱(chēng)的確立是由當時(shí)的形勢決定的。采用政務(wù)院而不用其他名稱(chēng)，原因有三：一是由其權限決定的，它不包括軍事，即所屬機構中不含國防部。因為新中國成立之初，戰爭仍在繼續，軍事領(lǐng)導權屬于人民革命軍事委員會(huì )。二是為了使概念清楚，不致混淆。三是有不屬于政務(wù)院組成人員的人在政務(wù)院兼職的情況。一些部長(cháng)或主任委員在政務(wù)院屬于兼職，但他們卻不是政務(wù)委員，不屬于政務(wù)院組成人員。

　　1949年10月1日，中央人民政府委員會(huì )一致決議，任命周恩來(lái)為中央人民政府政務(wù)院總理兼外交部部長(cháng)。1949年9月，全國政協(xié)第一次全體會(huì )議通過(guò)的《中央人民政府組織法》對于政務(wù)院所要設立的機構雖然已經(jīng)規定，但如何組建，所需領(lǐng)導干部如何配備，大量的工作人員又從哪里來(lái)，都沒(méi)有現成的答案。為此，周恩來(lái)做了大量的工作。經(jīng)過(guò)周密考慮，廣泛征求意見(jiàn)，并同中央和毛澤東研究，決定把1948年成立的華北人民政府撤銷(xiāo)，將其所有機構、人員，作為政務(wù)院及所屬各部門(mén)建立工作機構的基礎。與此同時(shí)，通過(guò)研究、協(xié)商和動(dòng)員，周恩來(lái)提出了政務(wù)院組成人員及所屬各委、部、會(huì )、院、署、行的主要負責人名單，呈請1949年10月19日的中央人民政府委員會(huì )第三次會(huì )議通過(guò)。經(jīng)過(guò)精心籌建和充分準備，1949年10月21日，政務(wù)院宣布正式成立。11月1日，政務(wù)院開(kāi)始對外辦公。

　　二、政務(wù)院的地位與人員構成

　　《中央人民政府組織法》對政務(wù)院的地位進(jìn)行了說(shuō)明。按其規定，中央人民政府是最高國家行政機關(guān)，而政務(wù)院只是隸屬于中央人民政府的“國家政務(wù)的最高執行機關(guān)”。由中央人民政府委員會(huì )會(huì )議產(chǎn)生的政務(wù)院權力相對較小，很多職能類(lèi)似于當今的國務(wù)院，但當時(shí)的政務(wù)院自己不能單獨代表中央人民政府。更為重要的是，政務(wù)院要接受中央人民政府委員會(huì )的領(lǐng)導，并對中央人民政府委員會(huì )負責并報告工作。中央人民政府委員會(huì )休會(huì )期間，要對中央人民政府主席負責并報告工作。

　　通過(guò)以上分析，可以看出中央人民政府委員會(huì )不但具有最高的立法權，還有重大的行政權，是立法兼行政機構。政務(wù)院則擁有中央人民政府委員會(huì )以外的行政權，二者之間是領(lǐng)導與被領(lǐng)導的關(guān)系。雖然兩者性質(zhì)不同，地位不同，但都同時(shí)具有行政職能，這并不是機制的重復，而是由于當時(shí)新生的人民政權剛建立，新的政治制度的建設剛剛起步，這一特殊的環(huán)境和條件決定的。

　　政務(wù)院下屬機構設置借鑒了蘇聯(lián)的模式。下設外交、內政等30個(gè)委、部、會(huì )、院、署、行。此外還設立政治法律、財政經(jīng)濟、文化教育、人民監察(分別簡(jiǎn)稱(chēng)政法、財經(jīng)、文教、監察)四個(gè)委員會(huì )，以便協(xié)助政務(wù)院，聯(lián)系和指導與其工作有關(guān)的部、委、院、署、行的工作。也就是說(shuō)“各部門(mén)的工作是受雙重領(lǐng)導，一方面受政務(wù)院領(lǐng)導，另一方面又受其所隸屬的指導委員會(huì )的領(lǐng)導”。

　　三、政務(wù)院有哪些特點(diǎn)

　　1、組成人員來(lái)源多元化。周恩來(lái)講到干部來(lái)源時(shí)說(shuō)：政府草創(chuàng )之始，需要很多干部。人才的來(lái)源，一是長(cháng)期參加革命工作的解放區干部，二是原國民黨政府中的工作人員，三是社會(huì )上被埋沒(méi)的知識分子和新教育出來(lái)的青年學(xué)生。干部來(lái)源的多元化，一是由當時(shí)人才缺乏的實(shí)際決定的;二是不問(wèn)出身，廣泛延攬人才，體現了共產(chǎn)黨人的寬闊胸懷與民主作風(fēng)。

　　在進(jìn)駐北平途中，毛澤東就對周恩來(lái)說(shuō)：對作過(guò)貢獻的各民主黨派領(lǐng)導人，應該在政府里安排職務(wù)，政務(wù)院是一個(gè)民主聯(lián)合政府，必須安排黨外民主人士擔任各種領(lǐng)導職務(wù)。因而，在政務(wù)院任職的民主人士較多。政務(wù)院總理為周恩來(lái)，4個(gè)副總理中民主黨派和無(wú)黨派人士占一半;政務(wù)院各個(gè)部委正職領(lǐng)導人中，民主黨派和無(wú)黨派人士占44%。共產(chǎn)黨真正對民主的實(shí)踐和對民主黨派的真誠，使民主人士深受感動(dòng)，從而使他們踴躍參政。黃炎培就是其中的典型代表。

　　2、有交叉任職兼職現象。政務(wù)院中交叉任職兼職現象較為普遍。很多部長(cháng)和主任委員本身不是政務(wù)委員，也就是說(shuō)他們不屬于政務(wù)院組成人員，卻兼有政務(wù)院的職務(wù)。還有一身兼數職的情況，如政務(wù)院總理周恩來(lái)同時(shí)兼任外交部部長(cháng)，政務(wù)院副總理陳云同時(shí)兼任財經(jīng)委員會(huì )主任和重工業(yè)部部長(cháng)，政務(wù)委員曾山同時(shí)兼任紡織工業(yè)部部長(cháng)、商業(yè)部部長(cháng)等。

　　3、具有過(guò)渡性和相對不固定性。新中國成立的最初幾年，國家面臨著(zhù)除舊布新、百廢待舉的任務(wù)，工作重心轉移快。為了適應這種形勢，政務(wù)院的部門(mén)及職能相應就根據黨的任務(wù)和國家形勢作過(guò)多次調整。正如 1949年董必武在全國政協(xié)第一次全體會(huì )議上作的報告中所說(shuō)：“我們在草案第二十二條中所定，中央人民政府委員會(huì )對于政務(wù)院的各委、部、會(huì )、院、署、行于必要時(shí)得決議增加、減少或合并之。有了這樣的彈性條文，政府便好辦事了。”可見(jiàn)，這是從當時(shí)國家轉型的需要出發(fā)的。

　　為了迎接即將到來(lái)的大規模的有計劃的經(jīng)濟建設和文化建設，進(jìn)一步加強中央人民政府的集中統一領(lǐng)導，1952年11月，在中央人民政府之下，增設了國家計劃委員會(huì )，這是與政務(wù)院平行的機構。國家計劃委員會(huì )的負責人稱(chēng)主席。高崗就曾是計委主席。

　　國家計劃委員會(huì )成立后，重工業(yè)部、第一機械工業(yè)部等13部劃歸其領(lǐng)導。這樣，國家計劃委員會(huì )就在領(lǐng)導國家經(jīng)濟建設工作的許多重要方面取代了政務(wù)院。當時(shí)國家計劃委員會(huì )還有“經(jīng)濟內閣”之稱(chēng)。

　　國務(wù)院時(shí)期，一改國家計劃委員會(huì )作為中央人民政府中與政務(wù)院平行的機構的地位和作為“經(jīng)濟內閣”的作用，而是把它列為國務(wù)院下屬的一個(gè)職能機構(組成部門(mén))，在國務(wù)院統一領(lǐng)導下負責綜合管理國民經(jīng)濟計劃工作和對國民經(jīng)濟進(jìn)行宏觀(guān)調控的經(jīng)濟職能部門(mén)。政務(wù)院的過(guò)渡性和相對不固定性是由國家最初幾年的形勢決定的。政務(wù)院機構的增設與調整，對于社會(huì )的各種改革和經(jīng)濟恢復，對于保證國家“一五”計劃的順利實(shí)行，都起了重大作用。

　　四、政務(wù)院的功能

　　1、除舊布新。面對新中國剛剛成立的復雜形勢，政務(wù)院在中央人民政府的領(lǐng)導下，運籌帷幄，實(shí)行了一系列除舊布新的重大舉措。首先，建立健全地方人民政權，從1949年底，通過(guò)幾年的努力，到1954年，政務(wù)院順利完成了建立健全全國各級政權機關(guān)、調整地方建制、接收改造國民黨舊機關(guān)的多項復雜任務(wù)，從而使全國各級政權組織走上正軌。另外，還滌蕩舊社會(huì )的污泥濁水，領(lǐng)導組織鎮壓反革命，支持抗美援朝戰爭。

　　2、領(lǐng)導經(jīng)濟恢復和建設。為恢復國民經(jīng)濟，醫治戰爭創(chuàng )傷和建設新中國，政務(wù)院實(shí)施了一系列震撼人心的措施和行動(dòng)。解放初期，上海不法資本家投機倒把，囤積居奇，哄抬物價(jià)，造成市場(chǎng)混亂，社會(huì )動(dòng)蕩。為粉碎其對人民政權的猖狂進(jìn)攻，穩定了經(jīng)濟秩序和人心。1950年至1952年三年間，政務(wù)院領(lǐng)導廣大翻身農民順利完成了復雜的土地改革，使廣大農民獲得了世代夢(mèng)寐以求的土地，翻身做了農村的主人，從而大大解放了農村的生產(chǎn)力。變水患為水利，對一些水害比較嚴重的江河，如淮河、沂河、沭河、永定河、大清河、潮白河，進(jìn)行了全流域的根本治理，修建了荊江分洪工程等。這些工程的浩大，在歷史上是少見(jiàn)的。

　　3、制定“一五”計劃，建立新中國的工業(yè)體系。從1951年起，政務(wù)院便開(kāi)始根據中國當時(shí)的國情編制“一五”計劃，計劃的編制和提出對以后的大規模經(jīng)濟建設起到了重要指導作用。在大規模經(jīng)濟建設中，中國在蘇聯(lián)的幫助下建立了自己獨立的工業(yè)體系。“一五”計劃完成時(shí)建成的大型工業(yè)項目，大都是政務(wù)院時(shí)期創(chuàng )建或籌劃的。

　　五、政務(wù)院與國務(wù)院的區別

　　1954年9月，政務(wù)院被國務(wù)院取代，政務(wù)院歷經(jīng)多次改革和完善，一直沿用至今。

　　1、地位不同。國務(wù)院是中央人民政府，是最高國家行政機關(guān)。政務(wù)院不是中央人民政府，它只是中央人民政府的一個(gè)組成部分，雖然是最主要的一個(gè)組成部分，但它本身并不是、也不能夠成為中央人民政府。政務(wù)院只是國家政務(wù)的最高執行機關(guān)。由此可見(jiàn)，政務(wù)院與國務(wù)院的地位是不同的，這是兩者最根本的差別。

　　2、組成不同。政務(wù)院與國務(wù)院的組成人員也是有差別的。這種差別，并不僅僅表現在組成人員人數的多寡上。政務(wù)院是由總理、副總理若干人、秘書(shū)長(cháng)和政務(wù)委員若干人組成。政務(wù)委員得兼任各委員會(huì )主任及各部部長(cháng)。不是政務(wù)委員的主任委員、部長(cháng)及署長(cháng)、行長(cháng)都不是政務(wù)院的組成人員。國務(wù)院是由總理、副總理若干人和各部部長(cháng)、各委員會(huì )主任、秘書(shū)長(cháng)組成。1982年《憲法》和《國務(wù)院組織法》在國務(wù)院組成人員中又增加了國務(wù)委員若干人和審計長(cháng)，并恢復秘書(shū)長(cháng)為國務(wù)院組成人員。兩者的區別是：政務(wù)院職能機構的委、部、會(huì )、院、署、行的負責人不一定是政務(wù)院的組成人員，而國務(wù)院的職能機構的委、部、署、行的負責人都是國務(wù)院的組成人員。

　　3、某些職權及機構設置不同。由于政務(wù)院與國務(wù)院的地位不同，因此兩者的職權是有差異的。新中國成立以來(lái)制定的各部憲法，都明確規定：國務(wù)院“統一領(lǐng)導各部和各委員會(huì )的工作”，這項規定非常明確地表明，國務(wù)院與各部、各委員會(huì )之間的層次及關(guān)系是上級與下級、領(lǐng)導與被領(lǐng)導的關(guān)系，突出地體現了國務(wù)院作為最高國家行政機關(guān)的地位。政務(wù)院則不同�！吨醒肴嗣裾�府組織法》規定：政務(wù)院“聯(lián)系、統一并指導各委、部、會(huì )、院、署、行及所屬其他機關(guān)的相互關(guān)系，內部組織和一般工作”。

　　1954年，中國進(jìn)入全面建設時(shí)期，各地政權組織已經(jīng)建立健全，國家各項事務(wù)正在走向正軌和穩定。普選產(chǎn)生了全國人民代表大會(huì )，頒布了《憲法》和《國務(wù)院組織法》。根據憲法規定，政務(wù)院改稱(chēng)國務(wù)院。國務(wù)院即中央人民政府，是最高國家權力機關(guān)的執行機關(guān)，是最高國家行政機關(guān)。國務(wù)院由全國人民代表大會(huì )產(chǎn)生，對全國人民代表大會(huì )負責，并在全國人民代表大會(huì )及其常務(wù)委員會(huì )的監督下，統一領(lǐng)導和管理全國的行政事務(wù)。

　　由于國務(wù)院是最高國家行政機關(guān)，國務(wù)院在所屬機構中設立了國防部�！秶鴦�(wù)院組織法》對原政務(wù)院時(shí)期所設立的機構進(jìn)行了較大的調整，撤銷(xiāo)了政法、財經(jīng)、文教、監察4個(gè)委員會(huì )，在國務(wù)院設置8個(gè)辦公室、1個(gè)秘書(shū)廳協(xié)助總理分掌各部工作，設置了主辦專(zhuān)門(mén)業(yè)務(wù)的20個(gè)直屬機構，35個(gè)職能機構。共計64個(gè)工作部門(mén)，其中經(jīng)濟部門(mén)增設到35個(gè)。

　　經(jīng)過(guò)調整，國務(wù)院由職能機構、直屬機構、辦公機構三大塊組成的組織結構基本上穩定下來(lái)。從此之后，中國國家的政治制度和國家機關(guān)的設置、建設逐步走上了正軌，為新中國六十年的發(fā)展奠定了堅實(shí)基礎。

　　(作者單位：首都師范大學(xué)政法學(xué)院)

　　相關(guān)鏈接

　　新中國政務(wù)院組成人員名單(1949.10-1954.09)

　　總 理：周恩來(lái)(1949年10月1日中央人民政府委員會(huì )第一次會(huì )議任命)

　　副總理：董必武 陳 云 郭沫若 黃炎培 鄧小平(1952年8月中央人民政府委員會(huì )第十七次會(huì )議通過(guò)任命)

　　政務(wù)委員：譚平山 謝覺(jué)哉 羅瑞卿 薄一波 曾 山 滕代遠 章伯鈞 李立三 馬敘倫 陳?ài)肯?王昆侖 羅隆基 章乃器 邵力子 黃紹竑 李富春(1950年4月中央人民政府委員會(huì )第六次會(huì )議通過(guò)任命)

　　秘書(shū)長(cháng)：李維漢(1949年10月中央人民政府委員會(huì )第三次會(huì )議通過(guò)任命)

　　習仲勛(1953年9月中央人民政府委員會(huì )第二十八次會(huì )議通過(guò)任命，同時(shí)免去李維漢秘書(shū)長(cháng)職務(wù))

　　國家計劃委員會(huì )主席：高崗(國家計劃委員會(huì )1952年11月成立)

　　政務(wù)院政治法律委員會(huì )主任：董必武

　　政務(wù)院財政經(jīng)濟委員會(huì )主任：陳云

　　政務(wù)院文化教育委員會(huì )主任：郭沫若

　　政務(wù)院人民監察委員會(huì )主任：譚平山

　　內務(wù)部部長(cháng)：謝覺(jué)哉

　　外交部部長(cháng)：周恩來(lái)(兼)　公安部部長(cháng)：羅瑞卿

　　財政部部長(cháng)：薄一波

　　貿易部部長(cháng)：葉季壯

　　對外貿易部部長(cháng)：葉季壯(對外貿易部1952年8月設立)　海關(guān)總署署長(cháng)：孔原(海關(guān)總署1953年1月設立)

　　商業(yè)部部長(cháng)：曾山(商業(yè)部1952年8月設立)

　　地質(zhì)部部長(cháng)：李四光

　　重工業(yè)部部長(cháng)：陳云

　　第一機械工業(yè)部部長(cháng)：黃敬

　　第二機械工業(yè)部部長(cháng)：趙爾陸(第二機械工業(yè)部1952年8月設立)

　　燃料工業(yè)部部長(cháng)：陳郁

　　紡織工業(yè)部部長(cháng)：曾山

　　建筑工程部部長(cháng)：陳正人　食品工業(yè)部部長(cháng)：楊立三　輕工業(yè)部部長(cháng)：黃炎培

　　鐵道部部長(cháng)：滕代遠

　　郵電部部長(cháng)：朱學(xué)范

　　交通部部長(cháng)：章伯鈞

　　農業(yè)部部長(cháng)：李書(shū)城

　　水利部部長(cháng)：傅作義

　　糧食部部長(cháng)：章乃器(糧食部1952年8月設立)

　　林墾部部長(cháng)：梁希(林墾部1951年更名林業(yè)部)

　　勞動(dòng)部部長(cháng)：李立三

　　文化部部長(cháng)：沈雁冰

　　教育部部長(cháng)：馬敘倫

　　高等教育部部長(cháng)：馬敘倫(高等教育部1952年11月設立)　司法部部長(cháng)：史良

　　人事部部長(cháng)：安子文(人事部1950年設立)

　　法制委員會(huì )主任委員：陳紹禹(王明)

　　民族事務(wù)委員會(huì )主任委員：李維漢

　　華僑事務(wù)委員會(huì )主任委員：何香凝

　　體育運動(dòng)委員會(huì )主任委員：賀龍(體育運動(dòng)委員會(huì )1952年11月設立)

　　科學(xué)院院長(cháng)：郭沫若

　　情報總署署長(cháng)：鄒大鵬(情報總署1952年8月撤銷(xiāo))　新聞總署署長(cháng)：胡喬木(新聞總署1952年8月撤銷(xiāo))

　　中國人民銀行行長(cháng)：南漢宸

　　掃除文盲工作委員會(huì )主任委員：楚圖南(掃除文盲工作委員會(huì )1952年11月設立)