解讀循環(huán)經(jīng)濟促進(jìn)法

　　目前，我國鋼鐵、電力、水泥等高耗能行業(yè)的單位產(chǎn)品能耗比世界先進(jìn)水平平均高20%左右;礦產(chǎn)資源總回收率為30%，比國外先進(jìn)水平低20%以上;木材綜合利用率為60%，比國外先進(jìn)水平低20%。再生資源利用量占總生產(chǎn)量的比重，比起國外先進(jìn)水平也低很多。

　　上面這一組數據，讓人們在欣慰我國經(jīng)濟快速增長(cháng)的同時(shí)，也清醒地認識到：我們付出了很大的資源和環(huán)境代價(jià)。“這些問(wèn)題嚴重制約了我國未來(lái)的發(fā)展，亟待通過(guò)推進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟加以解決。”時(shí)任全國人大環(huán)資委副主任委員的馮之浚受?chē)鴦?wù)院委托，在十屆全國人大常委會(huì )第二十九次會(huì )議上作循環(huán)經(jīng)濟法草案說(shuō)明時(shí)指出，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟可以為經(jīng)濟發(fā)展開(kāi)辟新的資源，有效減少污染物排放，有利于提高經(jīng)濟效益。

　　審議過(guò)程中，循環(huán)經(jīng)濟法草案更名為循環(huán)經(jīng)濟促進(jìn)法草案，并于8月29日在十一屆全國人大常委會(huì )第四次會(huì )議上獲得通過(guò)。這部將于2009年1月1日起施行的法律，以“減量化、再利用、資源化”為主線(xiàn)，為促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展作出了一系列重大的制度安排。

　　堅持減量化優(yōu)先原則

　　西方發(fā)達國家發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟一般側重于廢物再生利用，而我國的循環(huán)經(jīng)濟促進(jìn)法堅持了減量化優(yōu)先的原則，在總則中明確規定：發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟應當在技術(shù)可行、經(jīng)濟合理和有利于節約資源、保護環(huán)境的前提下，按照減量化優(yōu)先的原則實(shí)施。

　　馮之浚表示，這是因為我國現處于工業(yè)化高速發(fā)展階段，能耗物耗過(guò)高，資源浪費嚴重，前端減量化的潛力很大，因此要特別重視減量化，即資源的高效利用和節約使用。

　　除了這一原則，循環(huán)經(jīng)濟促進(jìn)法還著(zhù)力解決能耗高、污染重、影響我國循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的重大問(wèn)題，對主要工業(yè)行業(yè)和重點(diǎn)企業(yè)，明確提出節能減排的約束性要求;通過(guò)制定一系列激勵政策，支持和推動(dòng)企業(yè)等有關(guān)主體大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟;注重發(fā)揮政府、企業(yè)和公眾以及行業(yè)協(xié)會(huì )等主體在發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟中的積極性，形成推進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的整體合力。

　　建立循環(huán)經(jīng)濟規劃制度

　　循環(huán)經(jīng)濟規劃是國家對循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展目標、重點(diǎn)任務(wù)和保障措施等進(jìn)行的安排和部署，是政府進(jìn)行評價(jià)考核并實(shí)施鼓勵、限制或禁止措施的重要依據。

　　循環(huán)經(jīng)濟促進(jìn)法對循環(huán)經(jīng)濟規劃制度作了規定：首先要求縣級以上人民政府編制國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展規劃及年度計劃，縣級以上人民政府有關(guān)部門(mén)編制環(huán)境保護、科學(xué)技術(shù)等規劃，應當包括發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的內容。其次規定了編制循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展規劃的程序，同時(shí)明確提出規劃應當包括資源產(chǎn)出率、廢物再利用和資源化率等具體指標。

　　建立總量調控制度

　　“當前，一些地方的經(jīng)濟增長(cháng)建立在過(guò)度消耗資源和污染環(huán)境的基礎上，對這種不可持續的發(fā)展方式必須要有必要的總量控制措施。”馮之浚說(shuō)。

　　為推動(dòng)各地和企業(yè)按照國家的要求，根據本地的資源和環(huán)境承載能力安排產(chǎn)業(yè)結構和經(jīng)濟規模，積極主動(dòng)地采取節能、節地、節水、減排等循環(huán)經(jīng)濟措施，循環(huán)經(jīng)濟促進(jìn)法規定：“縣級以上地方人民政府應當依據上級人民政府下達的本行政區域主要污染物排放、建設用地和用水總量控制指標，規劃和調整本行政區域的產(chǎn)業(yè)結構，促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展。”并要求新建、改建、擴建建設項目，必須符合本行政區域總量控制指標的要求。

　　建立生產(chǎn)者責任延伸制度

　　在傳統的法律領(lǐng)域，產(chǎn)品的生產(chǎn)者只對產(chǎn)品本身的質(zhì)量承擔責任，但現代生產(chǎn)者還應依法承擔產(chǎn)品廢棄后的回收、利用、處置等責任。

　　“生產(chǎn)者的責任已經(jīng)從單純的生產(chǎn)階段、產(chǎn)品使用階段逐步延伸到產(chǎn)品廢棄后的回收、利用和處置階段，相應對其設計也提出了更高的要求。”馮之浚說(shuō)，這種生產(chǎn)者責任延伸制度在一些國家立法中得到了確立，并經(jīng)實(shí)踐證明具有積極意義。

　　循環(huán)經(jīng)濟促進(jìn)法區分不同情況，對生產(chǎn)者等主體在產(chǎn)品廢棄后應當承擔的回收、利用、處置等責任作了明確規定。

　　對重點(diǎn)企業(yè)實(shí)行重點(diǎn)管理

　　目前，我國正處在工業(yè)化加速發(fā)展的階段，鋼鐵、有色金屬、煤炭、電力、石油加工、化工、建材、建筑、造紙、印染等主要工業(yè)行業(yè)資源消耗高、資源利用效率低、污染物排放量大，其中的大企業(yè)在資源消耗中又占很大比重。

　　“為了保證節能減排的各項規劃目標得以實(shí)現，當前和今后一個(gè)時(shí)期對重點(diǎn)行業(yè)的高耗能、高耗水企業(yè)進(jìn)行重點(diǎn)管理是十分必要的。”馮之浚表示，抓住了這些重點(diǎn)企業(yè)，就等于抓住了資源節約和循環(huán)利用的關(guān)鍵。

　　為此，循環(huán)經(jīng)濟促進(jìn)法規定，國家對鋼鐵、有色金屬、煤炭、電力、石油加工、化工、建材、建筑、造紙、印染等行業(yè)年綜合能源消費量、用水量超過(guò)國家規定總量的重點(diǎn)企業(yè)，實(shí)行能耗、水耗的重點(diǎn)監督管理制度。

　　強化產(chǎn)業(yè)政策的規范和引導

　　產(chǎn)業(yè)政策不僅是促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結構調整的有效手段，更是政府規范和引導產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要依據，對淘汰落后技術(shù)、工藝、設備和產(chǎn)品，指導市場(chǎng)準入也有重要作用。

　　循環(huán)經(jīng)濟促進(jìn)法在總則中強調：國家制定產(chǎn)業(yè)政策，應當符合發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的要求。同時(shí)在“減量化”一章中規定，國務(wù)院循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展綜合管理部門(mén)會(huì )同國務(wù)院環(huán)境保護等有關(guān)主管部門(mén)，定期發(fā)布鼓勵、限制和淘汰的技術(shù)、工藝、設備、材料和產(chǎn)品名錄。禁止生產(chǎn)、進(jìn)口、銷(xiāo)售列入淘汰名錄的設備、材料和產(chǎn)品，禁止使用列入淘汰名錄的技術(shù)、工藝、設備和材料。

　　建立合理的激勵機制

　　促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展，僅靠行政強制手段是不夠的，必須依法建立合理的激勵機制，調動(dòng)各行各業(yè)各類(lèi)主體的積極性，激勵他們走循環(huán)經(jīng)濟的道路。

　　循環(huán)經(jīng)濟促進(jìn)法專(zhuān)設第五章，對激勵措施作了比較具體的規定，主要包括：設立循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展專(zhuān)項資金;對循環(huán)經(jīng)濟重大科技攻關(guān)項目實(shí)行財政支持;對促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的活動(dòng)給予稅收優(yōu)惠;對有關(guān)循環(huán)經(jīng)濟項目實(shí)行投資傾斜;實(shí)行有利于資源節約和合理利用的價(jià)格政策等。

　　90項法規規章護航

　　發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟涵蓋了全部生產(chǎn)、流通和消費過(guò)程中的減量化、再利用、資源化活動(dòng)，涉及各行各業(yè)和眾多領(lǐng)域，因此，循環(huán)經(jīng)濟促進(jìn)法的實(shí)施更需要相關(guān)法規的配套。

　　目前，國務(wù)院及有關(guān)部門(mén)正在組織制定或修訂26項有關(guān)配套法規、規章，連同已制定正在實(shí)施的64項，共有90項法規、規章和規劃為循環(huán)經(jīng)濟促進(jìn)法的實(shí)施保駕護航。

　　早在上世紀50年代到70年代，我國就開(kāi)展了資源綜合利用工作。80年代到90年代，積極參與實(shí)施了聯(lián)合國環(huán)境規劃署推動(dòng)的清潔生產(chǎn)行動(dòng)計劃，并制定了《國務(wù)院批轉國家經(jīng)貿委等部門(mén)關(guān)于進(jìn)一步開(kāi)展資源綜合利用意見(jiàn)的通知》等規范性文件。進(jìn)入21世紀以來(lái)，循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展工作得到強化。2002年，全國人大常委會(huì )制定清潔生產(chǎn)促進(jìn)法，對循環(huán)經(jīng)濟的重要組成部分———清潔生產(chǎn)作了比較全面的規范。2005年，國務(wù)院發(fā)布關(guān)于加快發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的若干意見(jiàn)，為循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展提供了更加明確的政策依據。

　　馮之浚介紹，近年來(lái)，國務(wù)院有關(guān)部門(mén)與各省區市和重點(diǎn)企業(yè)簽訂了能源節約、環(huán)境保護目標責任書(shū)，實(shí)施了重點(diǎn)節能和環(huán)保工程，會(huì )同有關(guān)省市開(kāi)展了循環(huán)經(jīng)濟試點(diǎn)。部分省區市制定了發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的指導意見(jiàn)，并編制了規劃、制定了實(shí)施方案。

　　為配合循環(huán)經(jīng)濟促進(jìn)法的制定工作，目前國務(wù)院及有關(guān)部門(mén)正在組織制定或修訂有關(guān)配套法規和標準，包括：廢棄電器電子產(chǎn)品回收處理管理條例、循環(huán)經(jīng)濟評價(jià)指標體系及其考核規定、包裝物回收利用管理辦法、關(guān)于促進(jìn)資源節約和環(huán)境保護價(jià)格機制的意見(jiàn)以及涉及節水、節地、節材、礦產(chǎn)資源綜合利用、廢物回收與再利用、清潔生產(chǎn)等領(lǐng)域的有關(guān)標準。

　　此外，還有300多項相關(guān)標準列入了編制計劃。馮之浚表示，這些配套法規、標準的制定和實(shí)施，將大大增強循環(huán)經(jīng)濟促進(jìn)法的可操作性。