推動(dòng)循環(huán)經(jīng)濟 促進(jìn)科學(xué)發(fā)展

　　全國人大常委會(huì )2008年8月29日通過(guò)的《中華人民共和國循環(huán)經(jīng)濟促進(jìn)法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《循環(huán)經(jīng)濟促進(jìn)法》)，自今年1月1日起正式施行。頒布實(shí)施《循環(huán)經(jīng)濟促進(jìn)法》，是深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀(guān)、依法推進(jìn)經(jīng)濟社會(huì )又好又快發(fā)展的現實(shí)需要，是落實(shí)黨中央提出的實(shí)現循環(huán)經(jīng)濟較大規模發(fā)展戰略目標的重要舉措。當前，貫徹實(shí)施《循環(huán)經(jīng)濟促進(jìn)法》、發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟還將推動(dòng)形成一批新產(chǎn)業(yè)和新產(chǎn)品，對拉動(dòng)內需、創(chuàng )造新的就業(yè)崗位、解決民生問(wèn)題具有積極的現實(shí)意義。

　　一、制定《循環(huán)經(jīng)濟促進(jìn)法》具有深刻的經(jīng)濟社會(huì )背景

　　循環(huán)經(jīng)濟是指在生產(chǎn)、流通和消費等過(guò)程中進(jìn)行的減量化、再利用、資源化活動(dòng)的總稱(chēng)，也是資源節約和循環(huán)利用活動(dòng)的總稱(chēng)。循環(huán)經(jīng)濟作為一種新的發(fā)展模式，是在我國傳統的高消耗、高排放、低利用的經(jīng)濟增長(cháng)模式所帶來(lái)的資源約束和環(huán)境壓力背景下提出來(lái)的。上世紀80年代以來(lái)，我國經(jīng)濟快速增長(cháng)，各項建設成就顯著(zhù)，但同時(shí)經(jīng)濟發(fā)展與資源環(huán)境的矛盾也日趨尖銳。

　　環(huán)境污染加重趨勢尚未得到根本遏制。近年來(lái)，我國環(huán)境保護工作雖然取得積極進(jìn)展，但環(huán)境形勢依然嚴峻。根據《2008年全國環(huán)境質(zhì)量狀況》報告，長(cháng)江、黃河等七大水系Ⅰ—Ⅲ類(lèi)水質(zhì)斷面比例為55.0%;湖泊富營(yíng)養化問(wèn)題突出;飲用水源地取水仍有23.6%超過(guò)Ⅲ類(lèi)標準;近岸海域總體水質(zhì)為輕度污染。農村環(huán)境問(wèn)題突出，土壤污染日趨嚴重。危險廢物、汽車(chē)尾氣、持久性有機污染物等污染持續增加。黨的十七大提出，2020年要實(shí)現人均國內生產(chǎn)總值比2000年翻兩番，在這一過(guò)程中，資源、能源消耗勢必會(huì )持續增長(cháng)，環(huán)境保護所面臨的壓力將會(huì )越來(lái)越大。

　　生態(tài)破壞問(wèn)題日趨嚴重。2007年《中國環(huán)境狀況公報》的數據顯示，全國水土流失面積達356萬(wàn)平方公里，占國土總面積的37.08%，耕地質(zhì)量退化趨勢不斷加重。目前，我國森林覆蓋率只有18.21%，相當于世界森林平均覆蓋率(27%)的67.4%;我國90%的天然草原不同程度出現退化，其中嚴重退化草原近1.8億公頃。許多河流的水生態(tài)功能?chē)乐厥д{，生物多樣性減少，外來(lái)物種入侵造成的經(jīng)濟損失嚴重，一些重要的生態(tài)區生態(tài)功能不斷退化。

　　資源能源形勢更加嚴峻。我國資源能源問(wèn)題主要是過(guò)度消耗。2006年和2007年的《國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展統計公報》顯示，我國GDP增長(cháng)率分別為10.7%和11.4%，而同期火力發(fā)電量的增長(cháng)率卻達到15.1%和14.9%。這種狀況如不盡快轉變，勢必產(chǎn)生資源能源難以為繼的后果。

　　國際環(huán)境壓力日益加大。以氣候變化為例，根據國際能源機構的估算，我國目前已經(jīng)是二氧化硫的第一排放大國。2000年我國化石燃料燃燒所產(chǎn)生的二氧化碳排放總量排序在美國之后，居世界第二位。今后我國的經(jīng)濟發(fā)展仍將保持較快的增長(cháng)速度，能源需求將有一個(gè)顯著(zhù)的增長(cháng)。如果不對溫室氣體排放采取更加有效的減排措施，我們將面臨巨大的國際環(huán)境壓力。

　　要解決上述問(wèn)題，破解制約我國經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的結構性矛盾，就必須大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，在保護環(huán)境、節約資源的同時(shí)保持經(jīng)濟平穩較快發(fā)展。而推進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展，必須在統一的社會(huì )規范和法律體系下，把資源節約、環(huán)境建設同經(jīng)濟發(fā)展、社會(huì )進(jìn)步有機地結合起來(lái)。這樣既保證資源環(huán)境對經(jīng)濟發(fā)展的支持，又保證經(jīng)濟發(fā)展對資源節約和環(huán)境改善的促進(jìn)，實(shí)現符合科學(xué)發(fā)展要求的良性循環(huán)。為此，中央領(lǐng)導同志對發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟及其立法工作高度重視，多次作出重要批示。2005年3月，胡錦濤總書(shū)記在中央人口、資源、環(huán)境工作會(huì )議上指出，要“大力宣傳循環(huán)經(jīng)濟理念，加快制定循環(huán)經(jīng)濟促進(jìn)法”。全國人大常委會(huì )于2005年12月決定將制定循環(huán)經(jīng)濟促進(jìn)法補充列入立法計劃，并于2008年8月通過(guò)了《循環(huán)經(jīng)濟促進(jìn)法》。

　　二、《循環(huán)經(jīng)濟促進(jìn)法》是踐行科學(xué)發(fā)展觀(guān)的法律保障

　　《循環(huán)經(jīng)濟促進(jìn)法》為促進(jìn)科學(xué)發(fā)展、保持經(jīng)濟平穩較快增長(cháng)提供了政策導引�？茖W(xué)發(fā)展觀(guān)的第一要義是發(fā)展�？茖W(xué)發(fā)展觀(guān)要求的發(fā)展，是又好又快的發(fā)展，是長(cháng)期、穩定、可持續的發(fā)展�！堆�環(huán)經(jīng)濟促進(jìn)法》有一系列調整產(chǎn)業(yè)結構、促進(jìn)節能減排的政策性規定，為我國實(shí)現經(jīng)濟平穩較快發(fā)展提供了政策導引。按照《循環(huán)經(jīng)濟促進(jìn)法》的相關(guān)規定，我們應依法完善宏觀(guān)調控，加快調整產(chǎn)業(yè)結構，一方面要把擴大內需、促進(jìn)增長(cháng)同優(yōu)化結構、產(chǎn)業(yè)升級結合起來(lái)，加快淘汰落后生產(chǎn)能力;另一方面要將嚴峻的經(jīng)濟形勢轉化為推動(dòng)經(jīng)濟結構調整和發(fā)展方式轉變的有利機遇，加大對節能減排和循環(huán)經(jīng)濟的支持力度。

　　《循環(huán)經(jīng)濟促進(jìn)法》為實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀(guān)提供了制度保障。實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀(guān)的核心是堅持以人為本。要真正做到這一點(diǎn)，就必須建立起行之有效的法律制度。只有依法促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展，才能有助于搞好資源節約和綜合利用，加強生態(tài)建設和環(huán)境保護，走出一條科技含量高、經(jīng)濟效益好、資源消耗低、環(huán)境污染少、人力資源優(yōu)勢得到充分發(fā)揮的新型工業(yè)化道路。

　　《循環(huán)經(jīng)濟促進(jìn)法》為貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀(guān)提供了長(cháng)效機制�？茖W(xué)發(fā)展觀(guān)的基本要求是全面協(xié)調可持續。貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀(guān)的這一基本要求，就必須建立將經(jīng)濟增長(cháng)與節約資源、保護環(huán)境統籌考慮的經(jīng)濟發(fā)展模式，突破環(huán)境資源瓶頸對我國發(fā)展的制約;必須大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，建設資源節約型、環(huán)境友好型社會(huì );必須建立起與發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟相適應的綜合性長(cháng)效機制。為此，《循環(huán)經(jīng)濟促進(jìn)法》規定了一系列包括綜合運用財政、稅收、投資、市場(chǎng)準入、價(jià)格、信貸等手段在內的法律規范，為建立促進(jìn)科學(xué)發(fā)展的保障和支撐體系奠定了重要基礎。

　　三、《循環(huán)經(jīng)濟促進(jìn)法》的指導思想和制度內容

　　1.《循環(huán)經(jīng)濟促進(jìn)法》的指導思想和立法框架

　　歸納起來(lái)，《循環(huán)經(jīng)濟促進(jìn)法》的指導思想主要體現在如下幾個(gè)方面：一是堅持減量化優(yōu)先的原則。西方發(fā)達國家發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟一般側重于廢物再生利用，而我國正處于工業(yè)化高速發(fā)展階段，能耗物耗過(guò)高，資源浪費較為嚴重，因此前端減量化的潛力很大，要特別重視資源的高效利用和節約使用。二是突出重點(diǎn)，著(zhù)力解決能耗高、污染重、影響我國循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的重大問(wèn)題。對主要工業(yè)行業(yè)和重點(diǎn)企業(yè)，要明確提出節能減排的約束性要求。三是法律規范要有力度，對高消耗、高排放的行為要有硬約束。同時(shí)，通過(guò)制定一系列的激勵政策，為企業(yè)或個(gè)人按照循環(huán)經(jīng)濟的要求進(jìn)行生產(chǎn)和生活活動(dòng)提供指導規范，支持和推動(dòng)企業(yè)等有關(guān)主體大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟。四是在生產(chǎn)、流通和消費的各個(gè)環(huán)節，注重發(fā)揮政府、企業(yè)和公眾以及行業(yè)協(xié)會(huì )等主體在發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟中的積極性，形成推進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的整體合力。

　　“減量化、再利用、資源化”作為循環(huán)經(jīng)濟的主要內容，已經(jīng)由全國人大批準的一系列法律性文件所確認，最能體現循環(huán)經(jīng)濟的本質(zhì)特征。為此，《循環(huán)經(jīng)濟促進(jìn)法》按照實(shí)施“減量化、再利用、資源化”的順序設計該法的法律框架，并以此為主線(xiàn)解決發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟所面臨的突出問(wèn)題。

　　2.《循環(huán)經(jīng)濟促進(jìn)法》的主要制度內容

　　一部法律，離不開(kāi)若干重要的法律制度作支撐�！堆�環(huán)經(jīng)濟促進(jìn)法》的主要制度內容包括：

　　一是建立循環(huán)經(jīng)濟規劃制度。循環(huán)經(jīng)濟規劃是國家對循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展目標、重點(diǎn)任務(wù)和保障措施等進(jìn)行的安排和部署，是政府進(jìn)行評價(jià)考核和實(shí)施鼓勵、限制或禁止措施的重要依據。為此，《循環(huán)經(jīng)濟促進(jìn)法》規定了編制循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展規劃的程序和內容，為政府及部門(mén)編制循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展規劃提供了依據。

　　二是建立抑制資源浪費和污染物排放的總量調控制度。我國一些地方的經(jīng)濟發(fā)展是建立在過(guò)度消耗資源和污染環(huán)境的基礎上的，對這種不可持續的發(fā)展方式必須有實(shí)在而有效的總量控制措施�！堆�環(huán)經(jīng)濟促進(jìn)法》明確要求各級政府必須依據上級政府制定的本區域污染物排放總量控制指標和建設用地、用水總量控制指標，規劃和調整本行政區域的經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)結構。依據《循環(huán)經(jīng)濟促進(jìn)法》，發(fā)展經(jīng)濟決不能突破本地的環(huán)境容量和資源承載力，應把本地的資源和環(huán)境承載能力作為規劃經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展規模的重要依據。

　　三是建立以生產(chǎn)者為主的責任延伸制度。在傳統的法律領(lǐng)域，產(chǎn)品的生產(chǎn)者只對產(chǎn)品本身的質(zhì)量承擔責任，而現代社會(huì )發(fā)展要求生產(chǎn)者還應依法承擔產(chǎn)品廢棄后的回收、利用、處置等責任。也就是說(shuō)，生產(chǎn)者的責任已經(jīng)從單純的生產(chǎn)階段、產(chǎn)品使用階段逐步延伸到產(chǎn)品廢棄后的回收、利用和處置階段。為此，《循環(huán)經(jīng)濟促進(jìn)法》根據產(chǎn)業(yè)的特點(diǎn)，對生產(chǎn)者在產(chǎn)品廢棄后應當承擔的回收、利用、處置等責任作出了明確規定。

　　四是強化對高耗能、高耗水企業(yè)的監督管理。為保證節能減排任務(wù)的落實(shí)，對重點(diǎn)行業(yè)的高耗能、高耗水企業(yè)進(jìn)行監督管理十分必要�！堆�環(huán)經(jīng)濟促進(jìn)法》規定，國家對鋼鐵、有色金屬、煤炭、電力、石油加工、化工、建材、建筑、造紙、印染等行業(yè)年綜合能源消費量、用水量超過(guò)國家規定總量的重點(diǎn)企業(yè)，實(shí)行能耗、水耗的重點(diǎn)監督管理制度。

　　五是強化產(chǎn)業(yè)政策的規范和引導。產(chǎn)業(yè)政策不僅是促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結構調整的有效手段，更是政府規范和引導產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要依據。為此，《循環(huán)經(jīng)濟促進(jìn)法》規定，國務(wù)院循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展綜合管理部門(mén)會(huì )同國務(wù)院環(huán)境保護等有關(guān)主管部門(mén)，定期發(fā)布鼓勵、限制和淘汰的技術(shù)、工藝、設備、材料和產(chǎn)品名錄。

　　六是明確關(guān)于減量化的具體要求。對于生產(chǎn)過(guò)程，《循環(huán)經(jīng)濟促進(jìn)法》規定了產(chǎn)品的生態(tài)設計制度，對工業(yè)企業(yè)的節水節油提出了基本要求，對礦業(yè)開(kāi)采、建筑建材、農業(yè)生產(chǎn)等領(lǐng)域發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟提出了具體要求。對于流通和消費過(guò)程，《循環(huán)經(jīng)濟促進(jìn)法》對服務(wù)業(yè)提出了節能、節水、節材的要求;國家在保障產(chǎn)品安全和衛生的前提下，限制一次性消費品的生產(chǎn)和消費等。此外，還對政府機構提出了厲行節約、反對浪費的要求。

　　七是關(guān)于再利用和資源化的具體要求。對于生產(chǎn)過(guò)程，《循環(huán)經(jīng)濟促進(jìn)法》規定了發(fā)展區域循環(huán)經(jīng)濟、工業(yè)固體廢物綜合利用、工業(yè)用水循環(huán)利用、工業(yè)余熱余壓等綜合利用、建筑廢物綜合利用、農業(yè)綜合利用以及對產(chǎn)業(yè)廢物交換的要求。對于流通和消費過(guò)程，《循環(huán)經(jīng)濟促進(jìn)法》規定了建立健全再生資源回收體系、對廢電器電子產(chǎn)品進(jìn)行回收利用、報廢機動(dòng)車(chē)船回收拆解、機電產(chǎn)品再制造，以及生活垃圾、污泥的資源化等具體要求。

　　八是建立激勵機制。主要包括：建立循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展專(zhuān)項資金;對循環(huán)經(jīng)濟重大科技攻關(guān)項目實(shí)行財政支持;對促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的產(chǎn)業(yè)活動(dòng)給予稅收優(yōu)惠;對有關(guān)循環(huán)經(jīng)濟項目實(shí)行投資傾斜;實(shí)行有利于循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的價(jià)格政策、收費制度和有利于循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的政府采購政策。

　　九是建立法律責任追究制度�！堆�環(huán)經(jīng)濟促進(jìn)法》專(zhuān)設法律責任一章，對有關(guān)主體不履行法定義務(wù)的行為規定了相應的處罰細則，以保障該法的有效實(shí)施。

　　(作者：國家環(huán)境咨詢(xún)委員會(huì )委員)