《國家中長(cháng)期教育改革和發(fā)展規劃綱要（2010-2020年）》
2015-12-09 14:44:31教育部
(摘要)
教育公平是社會(huì )公平的重要基礎。黨和國家高度重視教育公平。2010年，黨中央、國務(wù)院頒布《國家中長(cháng)期教育改革和發(fā)展規劃綱要(2010-2020年)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《綱要》)，明確提出“把促進(jìn)公平作為國家基本教育政策。教育公平的關(guān)鍵是機會(huì )公平，基本要求是保障公民依法享有受教育的權利，重點(diǎn)是促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展和扶持困難群體”�！毒V要》就“健全國家資助政策體系”作出了全面部署，將“家庭經(jīng)濟困難學(xué)生資助”納入重大教育改革發(fā)展項目，并提出“不讓一個(gè)學(xué)生因家庭經(jīng)濟困難而失學(xué)”的工作目標。
《綱要》學(xué)生資助課題組堅持全面、客觀(guān)、科學(xué)的原則，組織開(kāi)展學(xué)生資助中期評估總結，旨在全面總結過(guò)去五年中央和地方有關(guān)部門(mén)落實(shí)《綱要》學(xué)生資助工作部署的情況，集中呈現新進(jìn)展、新成效、新經(jīng)驗，客觀(guān)評價(jià)政策執行效果，如實(shí)反映存在的困難與問(wèn)題，并提出一些對策和建議。此次評估主要采用文獻研究、定性研究、定量分析、問(wèn)卷調查、實(shí)地調研、召開(kāi)座談會(huì )等研究方法，共收集了五年來(lái)中央及全國31個(gè)省(區、市)有關(guān)部門(mén)的學(xué)生資助相關(guān)文件、工作報告和調研報告等各種文獻資料及大量資助統計數據，在全國范圍共收集樣本總數十余萬(wàn)個(gè)(共計107035個(gè))，其中：地方資助管理機構樣本117個(gè)、學(xué)校樣本887個(gè)、學(xué)生樣本90654個(gè)、家長(cháng)樣本15377個(gè)，包括公辦和民辦學(xué)校、本科和專(zhuān)科高職院校以及綜合、理工、文科、醫藥、農林、師范類(lèi)院校。此次評估主要從“政策體系建設”、“政策執行”、“政策實(shí)施效果”和“社會(huì )滿(mǎn)意度”等四個(gè)維度展開(kāi)。
一、關(guān)于政策體系建設
圍繞“政策體系建設”，設計了五項評估指標：《綱要》任務(wù)完成度、資助政策體系完備度、資助政策充足性、資助政策公平性及國際比較等。評估主要結論如下：
第一，《教育規劃綱要》“健全國家資助政策體系”的工作部署基本完成。建立了學(xué)前教育和普通高中教育階段資助制度，填補了這兩個(gè)學(xué)段的資助政策“空白”;進(jìn)一步完善了義務(wù)教育、中等職業(yè)教育、本專(zhuān)科生教育和研究生教育等階段的系列資助政策措施，國家資助政策體系進(jìn)一步健全。
第二，國家資助政策體系比較完善。資助政策體系涵蓋學(xué)前教育至研究生教育階段，實(shí)現了教育階段的全覆蓋;資助政策體系涵蓋公辦和民辦學(xué)校，實(shí)現了不同性質(zhì)學(xué)校的全覆蓋;形成了政府為主導、學(xué)校和社會(huì )為補充的“三位一體”的資助格局;形成了普惠性資助、助困性資助、獎勵性資助和補償性資助有機結合的“多元混合”資助模式。
第三，現行學(xué)生資助政策的滿(mǎn)足度在不同教育階段存在差異。博士和碩士研究生的資助需求可以得到滿(mǎn)足;本專(zhuān)科生、中等職業(yè)教育階段學(xué)生和義務(wù)教育階段學(xué)生的資助需求基本可以得到滿(mǎn)足;普通高中和學(xué)前教育階段資助需求滿(mǎn)足度相對較弱。
第四，國家資助政策體系體現了公平性。在確定資助比例方面，國家資助政策特別注重向農村地區、貧困地區、民族地區、特困群體和特殊專(zhuān)業(yè)傾斜，政策頂層設計彰顯了《綱要》提出的“扶持弱勢群體”的公平理念。在資源分配方面，充分考慮地區經(jīng)濟發(fā)展水平、地方財力狀況等因素，合理制定財政資金分擔比例。
第五，我國學(xué)生資助政策體系在諸多方面實(shí)現了與國際接軌。政府重視學(xué)前教育，推行學(xué)前教育資助;義務(wù)教育階段全面實(shí)現城鄉學(xué)雜費全免，推行營(yíng)養改善計劃;高等教育實(shí)行成本分擔機制，建立“多元混合”資助體系。同時(shí)，我國也探索出一些具有中國特色的資助模式，例如：獎優(yōu)和助困相結合的國家勵志獎學(xué)金、高校新生入學(xué)資助、綠色通道、生源地信用助學(xué)貸款等。但學(xué)生資助立法尚未立法。
第六，我國現行學(xué)生資助政策體系仍需進(jìn)一步完善。學(xué)前教育階段，個(gè)別地區落實(shí)力度需加強;高中教育階段，資助方式比較單一，資助力度較弱，中職免學(xué)費需加快推進(jìn);高等教育階段，個(gè)別省市尚未出臺高校畢業(yè)生赴基層就業(yè)學(xué)費補償和助學(xué)貸款代償政策。
二、關(guān)于政策執行
圍繞“政策執行”，設計了四項評估指標：組織保障、經(jīng)費保障、機制保障和技術(shù)保障等。評估主要結論如下：
第一，建立了中央、省、市、縣和校五級學(xué)生資助管理體系。中央和省級學(xué)生資助管理機構基本適應工作需要，地市和縣區學(xué)生資助管理機構基本建立，但仍有約10%的市縣未建立資助機構，獨立法人機構占比較小。資助工作隊伍逐步壯大，通過(guò)廣泛開(kāi)展業(yè)務(wù)培訓，資助工作隊伍的業(yè)務(wù)能力逐步得到提高。學(xué)生資助智庫建設相對較弱，資助理論研究有待進(jìn)一步加強。
第二，建立了以財政資金為主、學(xué)校和社會(huì )資金為輔的資助經(jīng)費保障體系。2010-2014年五年期間，各級財政共投入學(xué)生資助資金達到3950.6億元(不包括義務(wù)教育免費教科書(shū)、營(yíng)養膳食補助資金)，占當期資助經(jīng)費總額的71%。政府投入力度大幅提升，2009-2014年期間年均投入增長(cháng)率達到12.63%。各級財政經(jīng)費分擔機制總體較為合理，但個(gè)別市、縣財政存在經(jīng)費撥付不及時(shí)、資金到位晚等情況。學(xué)校和社會(huì )提供的資助經(jīng)費各教育階段之間存在較大差異，高校相對較好，其他教育階段較弱。
第三，建立了政策宣傳、精準資助、監督檢查和績(jì)效考評等機制。資助政策知曉度達到90%，高校資助政策知曉度最高。在精準資助方面，充分考慮了區域差異、校際差異等因素，資助政策執行過(guò)程和結果均體現公平公正理念，但對于如何精準認定家庭經(jīng)濟困難學(xué)生，需要加強研究。中央、省、市、縣形成了由行政、審計、紀檢、社會(huì )等四大主要監督渠道構成的監督檢查機制并發(fā)揮了重要作用，但監督檢查力度仍需加強。中央和省兩級學(xué)生資助績(jì)效考評機制引導學(xué)生資助工作更加科學(xué)規范。
第四，學(xué)生資助管理工作水平不斷提升。信息系統、銀行資助卡、支付寶、集中發(fā)放、教育券等信息技術(shù)、金融技術(shù)以及財政手段的引入，切實(shí)提高了學(xué)生資助工作效率與質(zhì)量，也為加強資金監管提供了有力的技術(shù)支撐。學(xué)生資助管理信息化建設步伐需要進(jìn)一步加快，如何實(shí)現與其他部委和地方信息系統最大限度的資源共享，需要進(jìn)一步加強頂層設計與研究。
三、關(guān)于政策實(shí)施效果
圍繞“政策實(shí)施效果”，設計了三項評估指標：資助學(xué)生規模與資助比例、資助資金規模與資助力度、資助政策社會(huì )效果。評估主要結論如下：
第一，資助學(xué)生規模大幅增長(cháng)。2010年至2014年期間，全國累計資助學(xué)前教育、義務(wù)教育、中職教育、普通高中、高等教育等各教育階段學(xué)生(幼兒)達4.1億人次(不包括義務(wù)教育免費教科書(shū)、營(yíng)養膳食補助項目)，年均資助8201.26萬(wàn)人次，較2009年增長(cháng)25.8%。各教育階段家庭經(jīng)濟困難學(xué)生資助比例(受助家庭經(jīng)濟困難學(xué)生比上家庭經(jīng)濟困難學(xué)生總數)存在差異：義務(wù)教育、高等教育、中職教育相對較高，普通高中和學(xué)前教育相對較低。
第二，資助資金規模保持持續增長(cháng)。2010-2014年期間，全國累計資助學(xué)前教育、義務(wù)教育、中職教育、普通高中、高等教育等各教育階段學(xué)生(幼兒)金額達5564.43億元(不包括義務(wù)教育免費教科書(shū)、營(yíng)養膳食補助資金)，其中2014年資助金額達到1421.28億元，較2009年增長(cháng)104.82%，2009-2014年期間，年均增長(cháng)率達到12.69%。家庭經(jīng)濟困難學(xué)生資助力度(家庭經(jīng)濟困難學(xué)生年度生均資助金額/家庭經(jīng)濟困難學(xué)生完成年度學(xué)業(yè)所需基本成本)在不同地域之間存在差異：東部地區資助力度相對較大，西部地區次之，中部地區較小。資助力度在不同教育階段之間存在差異：研究生資助力度最大，普通高中、學(xué)前教育相對較小。本專(zhuān)科教育階段資助力度在不同類(lèi)型學(xué)校之間存在差異：公辦高校高于民辦高校，央屬高校高于地方高校。
第三，國家資助政策社會(huì )效果明顯。國家資助政策幫助數千萬(wàn)家庭經(jīng)濟困難學(xué)生順利入學(xué)、完成學(xué)業(yè)，使得他們通過(guò)接受教育改變了個(gè)人和家庭命運;國家資助政策有力支持了教育事業(yè)發(fā)展，特別是在鞏固義務(wù)教育“普九”成果、增強中等職業(yè)教育吸引力等方面發(fā)揮了重要作用;國家資助政策有效引導大學(xué)生赴中西部地區基層就業(yè)，激勵和幫助高校學(xué)生投身國防建設。特別值得關(guān)注的是：在全國受助學(xué)生中涌現出一大批包括全國勞模、道德楷模、大學(xué)生年度人物和優(yōu)秀青少年在內的成長(cháng)成才典型。
四、關(guān)于社會(huì )滿(mǎn)意度
圍繞“社會(huì )滿(mǎn)意度”，設計了四項評估指標：總體滿(mǎn)意度、學(xué)生滿(mǎn)意度、家長(cháng)滿(mǎn)意度和學(xué)校滿(mǎn)意度等。評估主要結論如下：
第一，社會(huì )對國家資助政策的總體滿(mǎn)意度較高，接近90%。從地區分析結果看，東部地區滿(mǎn)意度高于中西部地區;從調研對象看，學(xué)校的滿(mǎn)意度高于學(xué)生和家長(cháng);從教育階段來(lái)看，義務(wù)教育階段滿(mǎn)意度最高，普通高中階段滿(mǎn)意度最低。
第二，學(xué)校對國家資助政策的滿(mǎn)意度最高，超過(guò)95%。從地區分析結果看，東部和西部地區學(xué)校滿(mǎn)意度高于中部地區;從教育階段看，普通高校和幼兒園滿(mǎn)意度最高，普通高中學(xué)校滿(mǎn)意度最低。
第三，學(xué)生對國家資助政策的滿(mǎn)意度較高，接近91%。從地區分析結果看，東部地區學(xué)生滿(mǎn)意度高于中西部地區;從教育階段看，義務(wù)教育與高等教育學(xué)生的滿(mǎn)意度相對較高，中職教育和普通高中學(xué)生的滿(mǎn)意度相對較低。
第四，家長(cháng)對國家資助政策的滿(mǎn)意度相對較低，約83%。從地區分析結果看，東部地區家長(cháng)滿(mǎn)意度最高，高出中西部地區家長(cháng)滿(mǎn)意度近15%;從教育階段看，高等教育階段家長(cháng)的滿(mǎn)意度最高，普通高中階段家長(cháng)的滿(mǎn)意度最低。
五、對策與建議
我國基本建立起覆蓋學(xué)前教育至研究生教育階段的國家資助政策體系，從制度上基本保障家庭經(jīng)濟困難學(xué)生的受教育權利，國家各項資助政策基本落實(shí)到位，學(xué)生資助規模逐年增長(cháng)，國家資助力度逐年加大，不同程度地減輕了困難學(xué)生家庭的經(jīng)濟負擔，有力促進(jìn)了教育公平，推動(dòng)了教育事業(yè)健康發(fā)展，得到人民群眾熱烈擁護和社會(huì )高度評價(jià)。
基于本次評估的主要結論，提出如下對策建議：
第一，加快學(xué)生資助立法。黨的十八屆四中全會(huì )對全面依法治國作出了戰略部署，《教育規劃綱要》也明確指出要“加快教育法制建設進(jìn)程，完善中國特色社會(huì )主義教育法律法規”。國際經(jīng)驗也表明，成功的學(xué)生資助離不開(kāi)完善的法律體系支撐。以法律形式規范學(xué)生資助工作，是落實(shí)四中全會(huì )“依法行政”精神的具體表現，有助于資助工作有法可依、有法必依、違法必究。
第二，進(jìn)一步完善學(xué)生資助政策體系，實(shí)現家庭經(jīng)濟困難學(xué)生資助全覆蓋。在學(xué)前教育階段，推動(dòng)地方健全學(xué)前兒童資助政策，提高家庭經(jīng)濟困難兒童資助比例和資助標準。在中等職業(yè)教育階段，逐步分類(lèi)推進(jìn)中等職業(yè)教育免除學(xué)雜費，將中等職業(yè)教育免學(xué)費范圍擴大至所有學(xué)生。在普通高中教育階段，建立免學(xué)費制度，率先從建檔立卡的家庭經(jīng)濟困難學(xué)生實(shí)施免除學(xué)雜費。在高等教育階段，督促有關(guān)省市區參照中央政策出臺地方高校畢業(yè)生赴基層就業(yè)學(xué)費補償和貸款代償政策。
第三，推動(dòng)地方理順學(xué)生資助管理體制。學(xué)生資助是一項長(cháng)期的重要工作，管理體制和機構隊伍建設直接影響到資助政策落實(shí)的質(zhì)量與效率。建議中央有關(guān)部門(mén)出臺規范性文件，督促省、市、縣建立健全學(xué)生資助管理機構，配備專(zhuān)職管理人員，統籌管理學(xué)前教育至高等教育的學(xué)生資助業(yè)務(wù)。規模較大的普通高中和中等職業(yè)學(xué)校應成立專(zhuān)門(mén)的學(xué)生資助管理機構，保證充足的管理人員和工作經(jīng)費。各級學(xué)生資助管理機構繼續加強資助管理人員、學(xué)籍管理人員、財務(wù)管理人員、信息系統管理人員的業(yè)務(wù)培訓，不斷提高他們的政策水平與管理能力。
第四，進(jìn)一步健全學(xué)生資助工作機制。進(jìn)一步完善學(xué)前教育資助經(jīng)費保障機制，推動(dòng)地方財政明確分擔比例，明確中央獎補標準。進(jìn)一步完善中央、省、市、縣四級監督檢查長(cháng)效機制，加大審計和監察力度;探索建立第三方監管制度，通過(guò)社會(huì )專(zhuān)業(yè)機構加強對國家資助資金的監管。
第五，進(jìn)一步推進(jìn)學(xué)生資助信息化建設。盡快建成以學(xué)籍為基礎的覆蓋學(xué)前教育至研究生教育階段的全國學(xué)生資助管理信息系統，切實(shí)提高學(xué)生資助的信息化管理水平。全國學(xué)生資助管理信息系統要實(shí)現與人口、低保、扶貧等部門(mén)信息系統的對接或信息共享，為各級各類(lèi)學(xué)校確認學(xué)生身份、認定家庭經(jīng)濟困難學(xué)生提供技術(shù)支持，提高資助管理工作效率和學(xué)生資助的“精準度”。
第六，進(jìn)一步加強學(xué)生資助理論研究。逐步建立中央和地方學(xué)生資助專(zhuān)家智庫和研究隊伍。探索成立全國學(xué)生資助研究會(huì )，建立國家層面的學(xué)生資助專(zhuān)家智庫;組織專(zhuān)家學(xué)者定期開(kāi)展學(xué)生資助理論、實(shí)踐與國際比較研究，為不斷完善國家資助政策提供理論支持和國際經(jīng)驗;依托研究會(huì )組織開(kāi)展國際、國內學(xué)術(shù)交流，宣傳我國學(xué)生資助政策與成效，廣泛傳播中國“學(xué)生資助”聲音。
附圖：
圖1 《綱要》任務(wù)落實(shí)情況表
圖2 我國現行國家學(xué)生資助政策體系概覽
圖3 2006-2014年我國學(xué)生資助資金規模
圖4 2006-2014年全國學(xué)生資助資金財政性經(jīng)費投入
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