高校缺哪些自主權？與其給予 不如放權

　　落實(shí)大學(xué)自主權，不在于要給大學(xué)多少權，而是應該明晰政府和大學(xué)的權力邊界。借鑒最近比較熱門(mén)的負面清單的概念，所謂負面清單，就是政府在管理過(guò)程中以“非禁即入”為原則，僅規定禁止或限制進(jìn)入的領(lǐng)域。那么，在討論大學(xué)自主權方面，是否也可以轉變一下思路，從規定“大學(xué)可以做什么”到明確“大學(xué)不能做什么”。政府不再給大學(xué)畫(huà)圈，而是政府先把權力邊界劃好，把辦學(xué)的空間留給大學(xué)。

　　■黃達人

　　高校缺哪些自主權？從事大學(xué)管理工作二十余年，但是要我列出一個(gè)大學(xué)需要哪些自主權的權力清單，一時(shí)還真的列不出來(lái)。在回顧了三年來(lái)與國內“985”、“211”大學(xué)、地方本科高校、高職院校以及海外大學(xué)100多位校長(cháng)的交流經(jīng)歷后，對于這個(gè)問(wèn)題，覺(jué)得還是有話(huà)說(shuō)。

　　對于公立大學(xué)來(lái)說(shuō)，政府是大學(xué)的舉辦者。從法理上說(shuō)，政府的授權是大學(xué)辦學(xué)自主權的來(lái)源。對于大學(xué)而言，關(guān)鍵是知道有哪些辦學(xué)自主權以及哪些權力可以從政府那里得到讓渡和授權。關(guān)于辦學(xué)自主權，《高等教育法》中明確規定的有七條，但隨著(zhù)時(shí)代的變遷和社會(huì )的發(fā)展，大學(xué)需要的辦學(xué)自主權已遠不止這些。目前的問(wèn)題是，一方面，政府對于大學(xué)到底該有哪些辦學(xué)自主權還沒(méi)有明確說(shuō)法；另一方面，大學(xué)自身還沒(méi)有認真去思考需要哪些辦學(xué)自主權以及這些辦學(xué)自主權應該如何行使。

　　因此，要回答這個(gè)問(wèn)題，不如換一個(gè)角度，站在更加宏觀(guān)的層面看待這個(gè)問(wèn)題，即如何看待政府與大學(xué)的關(guān)系。

　　與其增加自主權，不如放權給大學(xué)

　　在與“985”大學(xué)校長(cháng)、書(shū)記聊天的過(guò)程中，大家有一個(gè)普遍的感受，就是對于“985”大學(xué)而言，真的要說(shuō)需要哪些具體的自主權，很少。與我交流的很多校長(cháng)很明確地說(shuō)，大學(xué)自主權不是制約大學(xué)發(fā)展的瓶頸。同時(shí)，海外大學(xué)的校長(cháng)則說(shuō)，中國大學(xué)校長(cháng)在財務(wù)和機構設置等方面比他們有更大的自主性。

　　一方面，好像不需要更多的自主權；但另一方面，在辦學(xué)的過(guò)程中，又確實(shí)感到無(wú)法靜下心來(lái)、集中精力，很多時(shí)候是被牽著(zhù)鼻子走。我認為，其中一個(gè)很重要的原因是，政府對于大學(xué)的管理方式多是工程化、項目化、碎片化的。例如，在評價(jià)教學(xué)方面，有精品課程、教學(xué)名師、重點(diǎn)教材等很多競爭性項目。辦學(xué)者雖然可以不參加評選，但下一次評價(jià)學(xué)校、學(xué)科時(shí)，這些又是主要指標，因此不得不參加。種類(lèi)繁多的申請、評審占用了大量時(shí)間和精力，而大學(xué)的特色也逐漸被一些量化的指標所替代。所有的學(xué)校都在同一個(gè)指標體系中競爭，大學(xué)發(fā)展的多樣化也就無(wú)從談起。

　　因此，我認為，落實(shí)大學(xué)自主權，不在于要給大學(xué)多少權，而是應該明晰政府和大學(xué)的權力邊界。借鑒最近比較熱門(mén)的負面清單的概念，所謂負面清單，就是政府在管理過(guò)程中以“非禁即入”為原則，僅規定禁止或限制進(jìn)入的領(lǐng)域。那么，在討論大學(xué)自主權方面，是否也可以轉變一下思路，從規定“大學(xué)可以做什么”到明確“大學(xué)不能做什么”。政府不再給大學(xué)畫(huà)圈，而是政府先把權力邊界劃好，把辦學(xué)的空間留給大學(xué)。

　　隨著(zhù)本屆政府簡(jiǎn)政放權工作的推進(jìn)，我們也看到，教育部以及地方教育行政主管部門(mén)已經(jīng)做了很多努力。

　　在學(xué)科建設方面，取消了國家重點(diǎn)學(xué)科評審和百篇優(yōu)秀博士學(xué)位論文評審。這有利于大學(xué)根據學(xué)術(shù)發(fā)展規律和辦學(xué)特色自主決定重點(diǎn)建設哪些學(xué)科，以及以何種標準衡量這些學(xué)科建設水平。

　　在本科教學(xué)方面，對“高等學(xué)校本科教學(xué)質(zhì)量與教學(xué)改革工程”的建設與管理模式進(jìn)行了優(yōu)化調整。大大減少了競爭性的項目評審，將項目資金打包撥給大學(xué)，由大學(xué)根據自身發(fā)展需求進(jìn)行統籌配置。競爭性項目多了，容易導致大學(xué)急功近利的行為，因此在現行生均撥款加專(zhuān)項經(jīng)費的撥款體制下，首先應是保證生均經(jīng)費并逐年提高，落實(shí)生均撥款是落實(shí)大學(xué)辦學(xué)自主權最起碼的要求。接下來(lái)，減少專(zhuān)項的項目數量，以寬口徑的形式下達給大學(xué)。

　　為了進(jìn)一步理順政府與大學(xué)的關(guān)系，避免政府因掌握財權，而干涉學(xué)校的辦學(xué)自主權，建議成立國家和省級兩級教育撥款委員會(huì )，負責制訂教育撥款預算，并監督政府部門(mén)依照預算撥款。

　　因此，在處理政府與大學(xué)關(guān)系方面，政府應該放權讓大學(xué)自己去發(fā)展。教育行政主管部門(mén)對大學(xué)要多一些指導性的意見(jiàn)，少一些指令性的文件。

　　例如，在大學(xué)管理體制方面。處理設有醫科的大學(xué)與附屬醫院的關(guān)系時(shí)，在大學(xué)直接管理還是成立醫學(xué)部管理這類(lèi)具體問(wèn)題上，完全沒(méi)有必要統一規定，而應由學(xué)校根據自身的歷史和傳統去解決。

　　又如，在大學(xué)人事工作方面。教育部已在幾所高校開(kāi)展公開(kāi)選拔直屬高校校長(cháng)的試點(diǎn)工作，是一個(gè)可喜的進(jìn)步。順著(zhù)這個(gè)思路，下一步我建議：一是增加學(xué)校的提名權；二是在專(zhuān)家組面試時(shí)增設候選人與專(zhuān)家個(gè)別交流的環(huán)節；三是吸收部分專(zhuān)家參與未來(lái)對校長(cháng)的考核工作。

　　再如，在學(xué)術(shù)權力方面。很多地方本科高校由于要對接地方、對接當地的產(chǎn)業(yè)，在設置專(zhuān)業(yè)目錄外的專(zhuān)業(yè)上有較大需求，而且名目繁多。我建議：在目前尚不能自主設置目錄外專(zhuān)業(yè)的框架下，是否可以允許各校在專(zhuān)業(yè)下自主設置專(zhuān)業(yè)方向，并將專(zhuān)業(yè)方向體現在畢業(yè)證書(shū)上，切實(shí)做到宏觀(guān)上控制、微觀(guān)上放開(kāi)。

　　政府在放權的同時(shí)要加強考核和評估

　　政府管理大學(xué)，從管制型向監管型轉變，這里面應該包含兩層意思：一是把該放的權力放掉；二是把該管的事務(wù)管好。因此，政府在轉變職能的背景下，對于大學(xué)的管理應該側重在監督。

　　例如，取消百篇優(yōu)秀博士學(xué)位論文評審體現了國家在博士生培養質(zhì)量管理思路上的重要轉變，強調質(zhì)量監督。國家在取消論文評審的同時(shí)，加大了抽查力度，從過(guò)去的5%抽查率提高到10%。這是國家在博士生培養質(zhì)量管理思路方面由“選拔優(yōu)秀”向“保質(zhì)量底線(xiàn)”的重要轉變。

　　又如，教育部本科教學(xué)評估從水平評估改為審核評估以及針對新辦本科院校的合格評估。合格評估抓底線(xiàn)。而所謂審核評估，是按學(xué)校自己確定的辦學(xué)目標進(jìn)行評估。審核評估代表了政府對大學(xué)管理的一種導向，即對大學(xué)的評估是一個(gè)相對概念，既不是用同樣一套指標體系去評價(jià)大學(xué)，也不是用定量的方式去考核大學(xué)，而是看大學(xué)是否遵循自己的辦學(xué)定位，是否實(shí)現了辦學(xué)目標。

　　因此，無(wú)論是教育行政主管部門(mén)還是第三方如教育撥款委員會(huì )，在對大學(xué)的考核與評估方面，不宜過(guò)分強調績(jì)效，以免導致大學(xué)過(guò)于追逐短平快的數據，而忽視人才培養等需要長(cháng)時(shí)間用心耕耘的領(lǐng)域。

　　落實(shí)辦學(xué)自主權，還需要制度環(huán)境的支持

　　目前，教育部各司局正按照國務(wù)院統一要求，積極制定負面清單，縮減行政審批事項，減少對于大學(xué)的行政干涉。

　　在落實(shí)辦學(xué)自主權方面，教育部直屬高校感受最明顯，地方高校次之，目前最困難的是高職院校。落實(shí)辦學(xué)自主權，需要整個(gè)制度環(huán)境得到改變。

　　以人事自主權為例。教育部人事司明確：充分尊重直屬高校的用人自主權，學(xué)校編制總量?jì)冗M(jìn)人由學(xué)校按照規范的程序自主進(jìn)行，無(wú)須上報核準。而在地方層面上，各地方政府雖也在積極探索落實(shí)高校用人自主權，但實(shí)際執行情況卻很不一致。問(wèn)題主要有：

　　一是地方高校的選人、進(jìn)人自主權落實(shí)不到位。不少地方還仍然延續著(zhù)由政府統一編制計劃、公布信息、組織考核、辦理錄用手續等帶有強烈計劃經(jīng)濟色彩的做法，高校選人、進(jìn)人缺少自主性。尤其是走轉型發(fā)展道路的高校和高職高專(zhuān)要實(shí)現產(chǎn)教融合、校企合作，必須引進(jìn)一批行業(yè)專(zhuān)家和企業(yè)技術(shù)骨干，但受現有進(jìn)人模式和應聘者的學(xué)歷學(xué)位、職稱(chēng)等資格條件限制，在履行調入手續時(shí)往往比較困難，沒(méi)有真正體現高校用人自主權。

　　二是地方高校的職稱(chēng)評審權沒(méi)有全面落實(shí)。不少地方政府雖在積極探索下放職稱(chēng)評審權，但往往只下放給有博士學(xué)位授予權或碩士學(xué)位授予權的高校，其他高校的教師仍須接受地方政府統一組織的評審。

　　三是地方高校的人員配置權被弱化�！陡叩冉逃�法》規定，高�？�“根據實(shí)際需要和精簡(jiǎn)、效能的原則，自主確定內部組織機構的設置和人員配備”。但在現行體制下，不少地方高校的內設機構、干部職數、崗位設置和聘用均須由政府審批。（作者系中山大學(xué)原校長(cháng)）