上海立法促進(jìn)高等教育發(fā)展

      民辦高校收費實(shí)行市場(chǎng)調節價(jià)，公辦高校部分領(lǐng)導可打破行政職級，教育規劃也具有法律效力……這些創(chuàng )新做法不是哪位領(lǐng)導心血來(lái)潮的大膽嘗試，而是將以地方法規的形式固定下來(lái)，具有強制性和延續性。

　　《上海市高等教育促進(jìn)條例》去年底由上海市第十四屆人大常委會(huì )第四十二次會(huì )議表決通過(guò)，將于2018年3月15日施行。這部條例打破了地方省市為高等教育創(chuàng )制性立法的空白，在促進(jìn)高等教育發(fā)展方面體現出諸多新意。

　　首次實(shí)現高等教育“創(chuàng )制性地方立法”

　　隨著(zhù)國家高等教育法的頒布，上海陸續制定了相應的實(shí)施辦法。同濟大學(xué)法學(xué)院副院長(cháng)徐鋼認為，這些實(shí)施辦法都屬于“實(shí)施性地方立法”，而非基于上海實(shí)際情況創(chuàng )設性規定的相應法律制度。

　　近些年來(lái)，上海市率先深化教育領(lǐng)域綜合改革，高等教育改革力度非常大，例如頒布實(shí)施“三大規劃”、制定進(jìn)一步落實(shí)和擴大高校辦學(xué)自主權的方案等。然而，先行先試過(guò)程中出現的新問(wèn)題和遺留的“硬骨頭”，單靠政府規章和“紅頭文件”很難有效協(xié)調各類(lèi)利益主體的訴求，很難保證“一張藍圖繪到底”。

　　“《上海市高等教育促進(jìn)條例》這一地方性法規的制定，為上海高等教育的改革發(fā)展提供了很好的立法引領(lǐng)、推動(dòng)和保障。在立法類(lèi)型上，它屬于‘創(chuàng )制性地方立法’，是上海高等教育立法的一次新發(fā)展。”徐鋼說(shuō)。

　　在上海交通大學(xué)規劃發(fā)展處處長(cháng)楊頡看來(lái)，上海的《條例》有兩個(gè)鮮明特征：一是起步早，為國內第一部由省市出臺的高等教育促進(jìn)條例；二是“規劃入法”，將教育發(fā)展規劃的作用以強制性法規的形式固定下來(lái)。

　　《條例》第九條明確：“市人民政府有關(guān)部門(mén)應當嚴格執行本市高等教育發(fā)展規劃，將本市高等教育發(fā)展規劃作為對高等學(xué)校設置調整、資源配置、基本建設和條件保障的依據。”

　　楊頡分析，以往通常而言規劃的法律地位比較弱，正式寫(xiě)入《條例》之后，不僅為高校指明辦學(xué)方向，也給教育、發(fā)展改革、人力資源社會(huì )保障、編制、財政等部門(mén)提供了行動(dòng)依據，賦予規劃以效力和可執行力，保障高教規劃的落實(shí)。

　　改革實(shí)踐成果以法規形式固定下來(lái)

　　上海市社會(huì )科學(xué)院法學(xué)所所長(cháng)葉必豐認為，《條例》的一個(gè)重要出發(fā)點(diǎn)在于，把這些年高等教育綜合改革的思路和成果以立法形式加以確認，減少或避免朝令夕改、來(lái)一任領(lǐng)導換一個(gè)思路的狀況，為高等教育改革發(fā)展賦予可持續性。

　　《條例》第二十二條明確：“地方公辦高校在人員編制內自主制定崗位設置方案和管理辦法，報教育、人力資源社會(huì )保障部門(mén)備案后，自主招聘錄用人員，依法訂立或者解除、終止聘用合同。”葉必豐分析，崗位設置由“審批制”改為“備案制”，這就給高校放開(kāi)了手腳，在更大程度上做到辦學(xué)自主。

　　又如《條例》第二十一條提出，“高等學(xué)校按照規定，自主設置教學(xué)和科學(xué)研究等內部組織機構。”同時(shí)規定，“地方公辦高校的教學(xué)和科學(xué)研究機構行政負責人，可以不按照行政職級進(jìn)行管理。”

　　“《條例》規定高校自主設置內部組織機構、部分校領(lǐng)導可以不走行政職級，還有一些條款明確了高校在財務(wù)、學(xué)科設置等方面的自主權，這對于高校自主辦學(xué)、去行政化都有積極意義。”葉必豐說(shuō)。

　　第十一條對高校“分類(lèi)發(fā)展”作出規定：“本市根據人才培養主體功能、承擔科學(xué)研究類(lèi)型以及學(xué)科專(zhuān)業(yè)設置和建設等情況，建立健全高等學(xué)校分類(lèi)發(fā)展體系，引導高等學(xué)校明確辦學(xué)定位，培養適應經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的特色人才。”

　　徐鋼認為，分類(lèi)發(fā)展是上�！稐l例》的核心條款之一，將會(huì )發(fā)揮政策指導和資源配置的作用，引導高校合理定位，解決上海高校辦學(xué)特色不明顯、同質(zhì)化辦學(xué)傾向比較明顯的問(wèn)題，形成各自的辦學(xué)理念和風(fēng)格，在不同層次、不同領(lǐng)域辦出特色，爭創(chuàng )一流。

　　部屬高校、民辦高校都將從中獲益

　　《條例》中大量條款面向地方公辦高校亦即“市屬高校”，給政策、加馬力，同時(shí)對部屬高校、民辦高校也有針對性條款，使不同類(lèi)型高校都能得益。

　　《上海市高等教育促進(jìn)條例》第四十三條指出：“市人民政府加強與國務(wù)院教育行政部門(mén)等中央部門(mén)的合作，通過(guò)定期會(huì )商機制和部市共建協(xié)議，支持中央部門(mén)所屬高等學(xué)校（以下簡(jiǎn)稱(chēng)部屬高校）改革發(fā)展，促進(jìn)地方高等學(xué)校提升辦學(xué)水平。”

　　葉必豐認為，高校的“部市共建”是在現實(shí)中已經(jīng)存在的做法，《上海市高等教育促進(jìn)條例》明確了共建協(xié)議的法律地位，對政府部門(mén)構成一種剛性約束。“有些經(jīng)濟狀況不太好的省份，在履行部省共建協(xié)議時(shí)投入可能會(huì )打折扣、不到位，但上海切斷了這條后路，市政府應當按照協(xié)議內容，支持部屬高校發(fā)展。”

　　《上海市高等教育促進(jìn)條例》也體現出對民辦高等教育發(fā)展的支持。第七條規定民辦高校與公辦高校享有同等法律地位，第三十一條提出民辦高校實(shí)施分類(lèi)管理，并明確對非營(yíng)利性民辦高校的重點(diǎn)支持，在公用事業(yè)價(jià)格、用地優(yōu)惠、稅收優(yōu)惠等方面享受同等待遇，第三十九條提出民辦高校教育收費實(shí)行市場(chǎng)調節價(jià)管理。

　　上海杉達學(xué)院校長(cháng)李進(jìn)認為，《上海市高等教育促進(jìn)條例》為民辦高校收費“松綁”，是一個(gè)利好消息，這促使民辦高校更加注重提高辦學(xué)質(zhì)量，招收更多、更好的學(xué)生，以更高學(xué)費得到更多辦學(xué)經(jīng)費，用于學(xué)校內涵建設，從而實(shí)現良性循環(huán)。