2012年大學(xué)進(jìn)入“立憲”時(shí)代

　　由教育部頒布的《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《辦法》”)從2012年1月1日起正式施行，對推動(dòng)高等教育體制改革、建設現代大學(xué)制度具有里程碑意義�！掇k法》規定：“章程是高等學(xué)校依法自主辦學(xué)、實(shí)施管理和履行公共職能的基本準則”，打個(gè)形象的比喻，章程就是學(xué)校校內的“憲章”。

　　2012，大學(xué)進(jìn)入“立憲”時(shí)代，讓我們共同關(guān)注！

　　政府：吹響“立憲”沖鋒號

　　“對國家而言，大學(xué)章程是連接國家高等教育法律和行政法規與各高校規章制度的橋梁和紐帶；對社會(huì )而言，大學(xué)章程是社會(huì )實(shí)現高校培養的人才滿(mǎn)足社會(huì )市場(chǎng)需求的監督窗口；對高校自身而言，大學(xué)章程是實(shí)現高校依法治校和民主管理的根本保證。”有專(zhuān)家如此評價(jià)大學(xué)章程。

　　其實(shí)，依據早在1995年就頒布施行的教育法，制定章程并依據章程自主管理是學(xué)校的法定權利。此后，高等教育法專(zhuān)門(mén)規定了高校章程的內容。2010年，教育規劃綱要在完善中國特色現代大學(xué)制度一節，提出要加強章程建設。各類(lèi)高校應依法制定章程，依照章程規定管理學(xué)校。

　　然而，由于條文過(guò)于籠統，缺乏明確具體的要求和強制約束力，“兩法一規”也未能推進(jìn)大學(xué)章程建設步伐。時(shí)至今日，我國只有吉林大學(xué)、中國政法大學(xué)、上海交通大學(xué)等少數高校擁有本校章程，大部分公辦高校還沒(méi)有章程這個(gè)“立校之本”，包括北大、清華等名校在內的諸多高校至今“無(wú)章運行”。在不多見(jiàn)的大學(xué)章程中，也還不同程度存在內容不科學(xué)、制定程序不合法及未得到很好實(shí)施等問(wèn)題。在高校改革發(fā)展中，大學(xué)章程缺失成為亟待解決的突出問(wèn)題。

　　有鑒于此，教育部于2011年7月12日審議通過(guò)了《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》，并決定自2012年1月1日起施行，正式吹響了高校“立憲”的沖鋒號。

　　《辦法》對高校章程制定的原則、內容、程序以及核準和監督中所涉及的主要問(wèn)題、主要環(huán)節進(jìn)行了全面規范，具有很強的可操作性。高校章程的重要地位和作用也在《辦法》中確定下來(lái)，強調章程具有規范和統領(lǐng)校內管理制度的功能，高校應以章程為依據，制定內部管理制度及規范性文件、實(shí)施辦學(xué)和管理活動(dòng)、開(kāi)展社會(huì )合作。

　　《辦法》對章程的核準權做了下放，即地方政府舉辦的高等學(xué)校的章程由省級教育行政部門(mén)核準；教育部直屬高等學(xué)校的章程由教育部核準；其他中央部門(mén)所屬高校的章程，經(jīng)主管部門(mén)同意，報教育部核準�！掇k法》同時(shí)規定，章程核準要經(jīng)過(guò)章程核準委員會(huì )的審核，這是新的制度創(chuàng )設，目的就在于進(jìn)一步提高章程的效力與權威，保障章程的穩定性。

　　“高等學(xué)校章程不僅是高等學(xué)校依法自主管理，實(shí)現依法治校的必要條件，也是明確高等學(xué)校內外部權利義務(wù)關(guān)系，促進(jìn)高校完善治理結構、科學(xué)發(fā)展，建設現代大學(xué)制度的重要載體。”教育部政策法規司司長(cháng)孫霄兵說(shuō)。

　　2.高校：千呼萬(wàn)喚盼“立憲”

　　推進(jìn)高校“依法自主辦學(xué)”是《辦法》特別強調的內容，通過(guò)“立憲”規范政府與高校關(guān)系，獲得自主辦學(xué)權，更是高等學(xué)校的共同期盼。

　　“章程乃大學(xué)之‘憲法’，演繹著(zhù)校內行政權力與學(xué)術(shù)權力的博弈，折射著(zhù)高校與政府、社會(huì )、師生的良性秩序和諧。”北京大學(xué)法學(xué)院教授湛中樂(lè )說(shuō)：“管辦要分離、政事也要分離。缺失章程，大學(xué)依法自主辦學(xué)權就無(wú)法真正落實(shí)。”

　　武漢大學(xué)李成撰文，對“無(wú)章運行”下政府與高校的錯位關(guān)系提出一針見(jiàn)血的批評：“政府包攬高校的資源，剝脫高校作為獨立法人和辦學(xué)主體應依法享有的人事、財務(wù)、學(xué)術(shù)、規劃等方面的自主權，使高校失去法人所應有的獨立性。政府過(guò)多依賴(lài)行政命令手段、‘千校一面’管理高校，教育管理官僚化、數量化、功利化等風(fēng)氣嚴重。”

　　可喜的是，《辦法》針對高校的關(guān)切作出了積極回應，明確了主管部門(mén)和高校的關(guān)系，規定“高等學(xué)校的舉辦者、主管教育行政部門(mén)應當按照政校分開(kāi)、管辦分離的原則，以章程明確界定與學(xué)校的關(guān)系，明確學(xué)校的辦學(xué)方向與發(fā)展原則，落實(shí)舉辦者權利義務(wù)，保障學(xué)校的辦學(xué)自主權。”并對開(kāi)展教學(xué)活動(dòng)、科學(xué)研究、技術(shù)開(kāi)發(fā)和社會(huì )服務(wù)，制訂招生方案，招聘、管理和使用人才等事項，明確其基本規則、決策程序與監督機制，健全學(xué)校辦學(xué)自主權的行使與監督。

　　《辦法》還健全了章程的執行與監督機制，規定學(xué)校內部要設立依據章程的內部制度、文件審查機制，落實(shí)章程在學(xué)校管理中的核心地位；明確主管部門(mén)應當認可高校在章程中做出的自主規定，對高等學(xué)校履行章程情況應當進(jìn)行指導、監督，對高等學(xué)校不執行章程的情況或者違反章程規定自行實(shí)施的管理行為，應當予以糾正。

　　《辦法》規定，章程要包含現代大學(xué)制度的內涵與要求，要將決策機制、治理結構、民主管理、學(xué)術(shù)體制、專(zhuān)業(yè)評價(jià)、社會(huì )合作等建立現代大學(xué)制度所必備的制度要件與要求納入其中，明確高校內部各種權力的運行規則，要體現以人為本的辦學(xué)理念，突出對教師、學(xué)生權益、地位的確認與保護。

　　“章程制定要遵循自主的原則，即章程要著(zhù)力完善學(xué)校自主管理、自我約束的體制、機制，反映學(xué)校的辦學(xué)特色”，孫霄兵強調：“學(xué)校的起草組織要具有廣泛的代表性，起草章程要遵循民主、科學(xué)、公開(kāi)的原則，采取開(kāi)門(mén)立法的方式，使章程起草成為學(xué)校凝聚共識、促進(jìn)管理、增進(jìn)和諧的過(guò)程。”孫霄兵介紹，《辦法》充分吸取了有關(guān)高校的實(shí)踐經(jīng)驗，規定章程草案由教職工代表大會(huì )討論、校長(cháng)辦公會(huì )議審議、學(xué)校黨委會(huì )審定，審定后由法定代表人簽發(fā)的機制，以保證章程草案在學(xué)校內部得到充分討論，反映各方面意見(jiàn)。

　　江漢大學(xué)的鄧傳德、儲著(zhù)斌認為：教育利益調整是高校章程的價(jià)值選擇，教育權力配置是高校章程的核心內容，政府角色定位是高校章程的關(guān)鍵所在。

　　贛南師范學(xué)院劉善權認為，在制定章程過(guò)程中，也要防止高校濫用權力，必須將其納入國家監督之下，運行在法律框架內。國家對于高校校規的監督包括立法監督、行政監督、司法監督。

　　蘭州大學(xué)祁娟認為：大學(xué)章程要滲透學(xué)術(shù)自由、教授治學(xué)的精神，充分彰顯以人為本的價(jià)值觀(guān)，各高校章程還應有自己的風(fēng)格和特色。

　　3.社會(huì )：用“立憲”助推“一流”

　　建設一流大學(xué)，是很多高校的目標和追求。說(shuō)到一流大學(xué)，大多數人會(huì )想到一流校長(cháng)、一流大師、一流學(xué)生、一流學(xué)科……有專(zhuān)家指出，不容忽視的還有一點(diǎn)，世界一流大學(xué)都有自己的章程，并且其章程具有高度權威性和嚴肅性。

　　在國際上，“立憲”推進(jìn)高校制度現代化已成為共識。“英國的大學(xué)章程對政府與大學(xué)的關(guān)系，大學(xué)的責任、權利和義務(wù)都有明確的規定，這對規范辦學(xué)行為有重要作用。”牛津大學(xué)原校長(cháng)盧卡斯曾在中外大學(xué)校長(cháng)論壇上介紹。以劍橋大學(xué)為例，雖然是個(gè)組織松散的學(xué)院聯(lián)合體，各學(xué)院實(shí)行高度自治，但每個(gè)學(xué)院都遵守統一的劍橋大學(xué)章程，該章程由大學(xué)的立法機構起草通過(guò)，并且每年進(jìn)行修訂。

　　越來(lái)越多的高校認識到，只有通過(guò)制定學(xué)校章程，將學(xué)校校長(cháng)的權利與義務(wù)、學(xué)校舉辦者與學(xué)校之間的設置及職能分工、學(xué)校重大事務(wù)的決策程序、群眾參與管理的具體形式和途徑等重大事項加以規定，才能確保學(xué)校管理的民主化和科學(xué)化。

　　完善中國特色現代大學(xué)制度，是加強高校章程建設的最終目的�！掇k法》指出，高校制定章程要遵循改革的原則。“制定章程不應成為學(xué)�，F有制度規范的集合和匯編，或者現有體制的重復描述，而是要成為高校系統改革的一部分，使高校管理體制改革與章程建設相互促進(jìn)，以改革為制定章程提供動(dòng)力與內容，以章程建設作為改革的切入點(diǎn)和系統集成的載體。”孫霄兵說(shuō)。

　　“將章程與校規等混為一談，認為‘無(wú)章程也可實(shí)現依法治校’顯然是片面的、欠缺理性的觀(guān)點(diǎn)。”湛中樂(lè )認為，章程詮釋了現代大學(xué)制度建設和發(fā)展的核心問(wèn)題，體現出大學(xué)自身的定位。對于我國任何一個(gè)有志于建成世界一流大學(xué)的高校來(lái)說(shuō)，都應當建立大學(xué)章程，從而根據各大學(xué)的發(fā)展歷史和文化底蘊，明確辦學(xué)理念，突出辦學(xué)特色，創(chuàng )造良好的學(xué)術(shù)氛圍。

　　2012年，我國將推動(dòng)所有高校全面啟動(dòng)章程制定或修訂工作，用“立憲”助推一流大學(xué)建設，是社會(huì )各界的共同期盼！

　　讓高校章程制定之路不再漫長(cháng)(憑欄處)

　　方銘琳

　　高校“章程”如同一個(gè)國家的“憲法”，它不僅關(guān)系到高校與政府、社會(huì )、師生之間的良性互動(dòng)，而且影響著(zhù)校內行政權力與學(xué)術(shù)權力的博弈。世界一流大學(xué)都有較完備的大學(xué)章程。但目前，我國多數公辦高校仍缺乏大學(xué)章程，已制定章程的學(xué)校也不同程度地存在內容不科學(xué)、制定程序不合法、沒(méi)有得到很好實(shí)施等問(wèn)題。高校章程的缺失，不僅使得我國高等學(xué)校法人制度不完善，也使得教育法和高等教育法賦予大學(xué)的辦學(xué)自主權不能真正落實(shí)。2012年1月1日，《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《辦法》”)開(kāi)始施行。今年年內，將推動(dòng)所有高校全面啟動(dòng)章程制定或修訂工作�！掇k法》的實(shí)施，對全面推進(jìn)我國大學(xué)章程建設、不斷提高大學(xué)章程的科學(xué)性和有效性、盡快改變眾多大學(xué)“無(wú)章辦學(xué)”的現狀無(wú)疑具有重要意義。

　　加快制定高校章程，有利于進(jìn)一步明確大學(xué)與政府的關(guān)系。政府要為大學(xué)的發(fā)展提供制度保障和資源支持，但這并不意味著(zhù)政府包攬大學(xué)所有事務(wù)。在學(xué)校管理中，政府要做到有所為、有所不為，就應從主要以行政命令直接干預大學(xué)的發(fā)展轉向宏觀(guān)調控、教育立法、政策指導、公共服務(wù)等多樣化的手段上來(lái)，以章程來(lái)約束政府干預大學(xué)辦學(xué)活動(dòng)的權力，并以章程的法律文本形式予以明確。加快制定高校章程，有利于解決高校內部治理問(wèn)題，特別是各利益主體權利義務(wù)的匹配問(wèn)題。好的高校章程，應依法約束校長(cháng)和其他行政管理者的權力，尊重和保障教師、學(xué)生在教學(xué)、研究和學(xué)習方面依法享有的學(xué)術(shù)自由、探索自由，營(yíng)造寬松的學(xué)術(shù)環(huán)境。

　　《辦法》中就高校章程的制定特別凸顯兩大亮點(diǎn)：一是高校主管部門(mén)積極參與而非主導章程的制定過(guò)程，即將章程的起草權基本歸還給高校，強調大學(xué)根據自身實(shí)際，制定體現本校辦學(xué)理念和發(fā)展特色的章程；二是充分考慮和尊重學(xué)校各主體利益與意見(jiàn)的表達權，即授權各大學(xué)組建具有廣泛代表性的章程起草機構，積極聽(tīng)取和吸收各方面的意見(jiàn)和建議，體現學(xué)校舉辦者、辦學(xué)者、教師、學(xué)生等多方利益主體的訴求。要打造對外有公信力、對內有約束力的高校章程，最為重要的條件就是：章程要最大限度地保障大學(xué)各利益相關(guān)者參與大學(xué)治理的權力，而這也是調動(dòng)高校制定章程的重要內在動(dòng)力。

　　2012年《辦法》的實(shí)施，將加快我國高校普遍制定章程的進(jìn)程，既讓國內高校離世界一流大學(xué)的距離更近一些，也有利于深入推進(jìn)我國高等教育體制改革。