高校章程16年難產(chǎn) 清華北大至今未定章程

　　教育部近日擬定《高校章程制定暫行辦法(草案稿)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)暫行辦法),并在高校內部征求意見(jiàn)。據悉,該暫行辦法已歷經(jīng)幾次征求意見(jiàn),有望今年9月出臺并實(shí)施。

　　章程可以說(shuō)是高校的“憲法”,而制定章程早在1995年實(shí)施的教育法中就有明確要求,但是至今全國2000多所高校只有十幾所制定了章程,包括清華北大在內的更多高校仍在起草、醞釀階段。

　　章程要經(jīng)教育主管部門(mén)核準

　　“章程主要解決的是權力來(lái)源的問(wèn)題。”清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授于安告訴《法制日報》記者,“高校能做什么,不能做什么,需要章程來(lái)回答。”

　　記者看到,暫行辦法規定,章程是高校依法實(shí)施自主管理的基本依據。高校應當依法、依章程規范學(xué)校的辦學(xué)活動(dòng)和管理行為,并接受監督,制定內部管理制度和規范性文件應當以章程為依據。

　　章程應當體現自主管理的原則,健全學(xué)校辦學(xué)自主權的保障與監督機制,反映和鞏固學(xué)校在辦學(xué)宗旨、發(fā)展定位、培養目標等方面的特色。

　　暫行辦法還規定章程應當科學(xué)設計學(xué)校內部組織結構、規范權力運行規則、合理精簡(jiǎn)管理職能、促進(jìn)學(xué)校內部體制改革,體現和保護學(xué)校改革創(chuàng )新的成功經(jīng)驗與制度成果。

　　章程應當包含高等教育法規定事項,如辦學(xué)宗旨、辦學(xué)規模、經(jīng)費來(lái)源、內部管理體制、舉辦者與學(xué)校之間的權利義務(wù)。

　　在辦學(xué)自主權上,暫行辦法規定,章程應當規范以下事項的基本原則、決策程序與監督機制,如開(kāi)展教學(xué)、科研和社會(huì )服務(wù)；設置和調整學(xué)科專(zhuān)業(yè)；制定招生方案、制定學(xué)校規劃以及設置教學(xué)、科研、行政管理機構等可以自主決定的重大事項。章程還應該規范和完善學(xué)校內部決策機制,以及學(xué)術(shù)管理機制、民主管理機制。

　　此外,在制定上,章程還要經(jīng)過(guò)公開(kāi)討論,要征求教職員工、學(xué)生以及有關(guān)各方的意見(jiàn),并報送學(xué)校校長(cháng)辦公會(huì )議或校務(wù)會(huì )討論,之后提交教職工代表大會(huì )審議,最后提交學(xué)校領(lǐng)導機構審定。

　　地方政府舉辦的高校的章程由省級教育行政部門(mén)核準,本科層次以上的高校章程核準后,報教育部備案；教育部直屬高校的章程由教育部核準,其他中央部門(mén)所屬高校的章程經(jīng)主管部門(mén)同意后,報教育部核準。

　　制定章程屬于法定義務(wù)

　　《法制日報》記者采訪(fǎng)中了解到,高校要制定自己的章程早在1995年9月1日起施行的教育法中就有明確要求。教育法第二十六條規定:“設立學(xué)校及其他教育機構,必須具備下列基本條件:有組織機構和章程”；1999年1月1日實(shí)施的高等教育法第二十七條規定:“申請設立高等學(xué)校的,應當向審批機關(guān)提交下列材料:(三)章程”；并規定高等學(xué)校的章程應當規定以下事項:辦學(xué)宗旨；辦學(xué)規模；學(xué)科門(mén)類(lèi)的設置；教育形式；內部管理體制；經(jīng)費來(lái)源、財產(chǎn)和財務(wù)制度；舉辦者與學(xué)校之間的權利、義務(wù)等十項內容。

　　此后,1999年教育部在其下發(fā)的《關(guān)于加強教育法制建設的意見(jiàn)》中也規定:“各級各類(lèi)學(xué)校特別是高等學(xué)校要提高依法管理學(xué)校的意識,依據法律、法規的規定,盡快制定、完善學(xué)校章程,經(jīng)主管教育行政部門(mén)審核后,按章程依法自主辦學(xué)”；2007年教育部政策法規司曾發(fā)布《關(guān)于報送高等學(xué)校章程材料的通知》；2010年中共中央國務(wù)院印發(fā)的《國家中長(cháng)期教育改革和發(fā)展規劃綱要(2010-2020年)第四十項在“完善中國特色現代大學(xué)制度”部分更是明確指出,“加強章程建設。各類(lèi)高校應依法制定章程,依照章程規定管理學(xué)校”。

　　清華北大至今未制定章程高校章程基本雷同

　　既然法律早有要求,為何各高校仍我行我素呢?

　　業(yè)內人士分析,原因之一是按照法律規定,新設立的學(xué)校必須制定章程。不少高校并非近年來(lái)才成立的,有的已是百年老校,比如北大、清華。

　　據悉,北大清華幾年前就在醞釀制定章程,但幾經(jīng)修改仍未出臺,原因是主管部門(mén)希望北大清華的章程能夠體現“國際一流大學(xué)”的特色,在董事會(huì )、理事會(huì )、學(xué)校內部管理體制上做到精益求精。

　　而已經(jīng)制定章程的高校中,記者看到各個(gè)學(xué)校仍有差別。比如中國政法大學(xué)和吉林大學(xué)的章程中都明確了實(shí)行黨委領(lǐng)導下的校長(cháng)負責制、確立了學(xué)校對學(xué)院的管理模式,明晰了學(xué)術(shù)權力與行政權力的關(guān)系以及學(xué)校教職員工和學(xué)生的權利義務(wù)。

　　同時(shí),兩校又有所創(chuàng )新。比如吉林大學(xué)規定設立了校長(cháng)辦公會(huì )議,作為校長(cháng)行政首長(cháng)負責制的補充和完善；規定學(xué)院一級學(xué)術(shù)委員會(huì )依照學(xué)術(shù)委員會(huì )章程獨立行使學(xué)術(shù)權力,院長(cháng)不得擔任學(xué)院學(xué)術(shù)委員會(huì )主席。

　　中國政法大學(xué)章程規定,學(xué)院設立教授委員會(huì )。學(xué)院教授委員會(huì )原則上由教授組成,根據學(xué)校授權和學(xué)院教授委員會(huì )章程行使專(zhuān)業(yè)設置、學(xué)科建設、教師聘任、學(xué)術(shù)評議、學(xué)位評定、教學(xué)指導等事項的審議、評定職能。

　　兩所學(xué)校還都規定了校務(wù)委員會(huì ),這是高教法所沒(méi)有規定的。對學(xué)術(shù)委員會(huì ),兩校的章程也都增加了審議教師職務(wù)資格、受理學(xué)術(shù)爭議等幾項高教法沒(méi)有的內容,賦予了學(xué)術(shù)委員會(huì )更充分的權力。

　　但業(yè)內人士表示,總體而言,學(xué)校的章程能夠結合自身實(shí)際對法定內容進(jìn)行創(chuàng )設性的規定并不多,形式與內容上存在“千校一面”的狀況。學(xué)校決策機制的規定基本雷同,絕大多數公辦高校章程對學(xué)校其他法定機構或民主決策機制規范不足,在學(xué)校內部管理體制上主要側重校內行政管理體制,只有少數學(xué)校明確了學(xué)術(shù)權力的運行與監督機制。

　　體制不革新章程作用有限

　　新聞分析

　　許多人認為高校有沒(méi)有章程一樣運行,那么,為何多部法律要求高校制定章程呢?

　　北京大學(xué)法學(xué)院教授湛中樂(lè )告訴記者:“章程是高校設立、運行、發(fā)展合法性的前提。高校的辦學(xué)理念、發(fā)展目標、權力結構等都需要章程來(lái)明確。大學(xué)更多的是強調學(xué)術(shù)自由,要保留學(xué)術(shù)地位和尊嚴,不能因政府投資而被操控,管辦要分離、政事也要分離。缺失章程,大學(xué)依法自主辦學(xué)權也就無(wú)法真正落實(shí)。”

　　他認為章程應該明確學(xué)校與舉辦者之間的關(guān)系,明確學(xué)術(shù)自由、要教授治校；要尊重學(xué)術(shù)規律,不能由行政權力代替學(xué)術(shù)專(zhuān)業(yè)判斷。制定章程的目的是“依法治教、依法治校”,將學(xué)校納入法治的軌道。

　　中國政法大學(xué)教授王敬波認為,章程首先要解決內部治理的問(wèn)題。如黨委領(lǐng)導下的校長(cháng)負責制中,校長(cháng)與黨委的關(guān)系、校長(cháng)行政權力與學(xué)術(shù)機構的學(xué)術(shù)權力之間的關(guān)系、教職工代表大會(huì )的民主權力、捐資助學(xué)中校外人士如何參與治理等,要規范學(xué)校內部的權力整合和外部治理的搭建問(wèn)題；二是權利義務(wù)的匹配問(wèn)題,如教職工和學(xué)生的權利義務(wù)等。

　　雖然目前不少高校正在制定章程,但王敬波認為,這些高校都試圖解決上述問(wèn)題,但各高校的章程基本雷同,并未真正發(fā)揮作用。

　　“束之高閣”的原因一是外部治理環(huán)境。政府與學(xué)校的關(guān)系沒(méi)有厘清。學(xué)校在經(jīng)費和人事任命上都高度依附政府,政府習慣于用行政管理的模式發(fā)號施令,學(xué)校沒(méi)有獨立法人的地位,這種管理模式下章程沒(méi)有獨立的空間。二是內部民主治理結構尚未建立起來(lái)。校長(cháng)負責制是首長(cháng)負責制的翻版,教職工代表大會(huì )民主治理的作用難以發(fā)揮。三是社會(huì )監督和社會(huì )參與的作用有限。目前很少有學(xué)校建立董事會(huì )、監事會(huì ),社會(huì )也沒(méi)有參與監督和管理的途徑。按照教育發(fā)展綱要規定,高校今后要進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權,但是若內外治理環(huán)境不改變,高校治理仍然可能陷入“一放就亂、一亂就死”的境地。